Annexes du rapport d'activité 2006
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VII. Les avis

     > Les avis sollicités par le Gouvernement
     > Les avis au Conseil de la concurrence

 

Parmi les compétences du CSA figure celle d'émettre des avis à la demande du Gouvernement. Ces avis sont motivés et, en règle générale, publiés au Journal officiel.

Le CSA peut également être saisi pour avis par le Conseil de la concurrence.

Par ailleurs, il peut faire part au Gouvernement de ses positions sous différentes formes (contributions publiques, courriers, etc.).

 

Les avis sollicités par le Gouvernement

Avis n° 2006-1 du 4 janvier 2006 sur les dispositions relatives à l'audiovisuel du projet de loi pour l'égalité des chances entre les Français et entre les territoires

Le CSA a été saisi, pour avis, des dispositions relatives à l'audiovisuel prévues dans le projet de loi pour l'égalité des chances entre les Français et entre les territoires.

Le Conseil a rappelé que l'article 17 de ce projet de loi donnait une base législative à l'action qu'il avait entreprise depuis plusieurs années, de manière purement conventionnelle, avec les éditeurs privés de services de télévision et de radio, en matière de lutte contre les discriminations.

Le Conseil a ainsi souligné que la disposition en cause recueillait, dans son principe, son plein assentiment, puisqu'elle consacrait la légitimité de ses interventions en la matière et permettait de fonder des obligations de même nature pour les services audiovisuels du secteur public, ce qu'il avait préconisé à plusieurs reprises dans ses avis au Gouvernement sur les modifications à apporter aux cahiers des missions et des charges des sociétés nationales de programme.

Le Conseil a cependant formulé des remarques s'agissant de la rédaction retenue.

L'article 17 de ce projet de loi prévoyait en effet d'ajouter à l'article 3-1 de la loi du 30 septembre 1986 un alinéa dont la première phrase était ainsi rédigée : « Le Conseil supérieur de l'audiovisuel participe aux actions en faveur de la cohésion sociale et à la lutte contre les discriminations ». Le Conseil a estimé que cette première phrase pouvait utilement être complétée par les mots « dans le domaine audiovisuel », afin de mieux s'inscrire dans son champ de compétence.

La deuxième phrase de cet alinéa prévoyait en outre que « dans le cadre des conventions qu'il conclut avec les éditeurs de services de radio et de télévision et compte tenu de la nature de leur programmation, il veille notamment à ce que les programmes reflètent la diversité de la société française ». Le Conseil a ainsi proposé une formulation ne restreignant pas le champ de sa compétence aux seuls services de radio et de télévision relevant de l'article 28 et du I de l'article 33-1 de la loi du 30 septembre 1986, mais étendue aux services édités par les sociétés nationales de programmes et aux services relevant du régime déclaratif prévu au II de l'article 33-1. Il a également proposé une formulation lui permettant d'adopter en ce domaine des recommandations. En outre, afin d'inclure notamment les politiques d'achat et de production de programmes, le Conseil a, s'agissant de la disposition relative au reflet de la diversité française, proposé de substituer le terme de programmation à celui de programme.

Le CSA a estimé par ailleurs qu'à l'instar des modifications envisagées, pour les services privés, aux articles 28 et 33-1 de la loi de 1986, il serait souhaitable que les actions en faveur de la cohésion sociale et la lutte contre les discriminations soient expressément mentionnées à l'article 43-11 de la loi de 1986, relatif aux missions de service public des sociétés nationales de programmes.

Le Conseil s'est enfin interrogé sur les conditions d'adaptation de ce dispositif aux services de radio, aux chaînes de télévision communautaires ou confessionnelles, ainsi qu'aux télévisions locales et d'outre-mer.

Avis n° 2006-2 du 1er mars 2006 sur le projet de décret portant modification des cahiers des charges des sociétés France 2, France 3, France 4, France 5, Réseau France Outre-mer, Radio France et Radio France internationale

Saisi pour avis, en application de l'article 48 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, d'un projet de décret portant modification des cahiers des charges des sociétés nationales de programme, le Conseil s'est tout d'abord félicité que celui-ci introduise l'objectif de favoriser la cohésion sociale et la lutte contre les discriminations et insère une disposition imposant aux services audiovisuels du secteur public de prendre en compte, à l'instar des chaînes privées, « dans la représentation à l'antenne », « la diversité des origines et des cultures de la communauté nationale ».

Par ailleurs, le Conseil a constaté que le projet de décret renforçait, pour les services audiovisuels du secteur public, le dispositif relatif à la cohésion sociale et à la lutte contre les discriminations existant pour les chaînes privées, en ajoutant de nouvelles obligations. S'agissant de l'absence de référence à l'origine des personnes, excepté lorsque cela est nécessaire à la compréhension de l'information, le Conseil a appelé l'attention du Gouvernement sur les difficultés d'interprétation et d'application de cette disposition.

S'agissant ensuite des obligations applicables à la société RFO, le Conseil a noté avec satisfaction que le projet de décret actualisait plusieurs obligations applicables à ses programmes et que le régime applicable à la diffusion des messages publicitaires pour le service France Ô était identique à celui des autres chaînes publiques métropolitaines.

Le Conseil a rappelé qu'il estimait souhaitable de rendre applicable aux collectivités d'outre-mer plusieurs décrets (décret du 17 janvier 1990 relatif à la diffusion des œuvres, décret du 9 juillet 2001 relatif au développement de la production d'œuvres cinématographiques et audiovisuelles pour les chaînes de télévision hertzienne par voie terrestre analogique en clair) aujourd'hui applicables dans les seuls départements d'outre-mer.

Le Conseil a par ailleurs considéré que le cahier des missions et des charges de RFO devait être plus explicite sur ses obligations de diffusion d'œuvres audiovisuelles et il a regretté que le projet de décret ne prévoie ni les modalités de diffusion des œuvres cinématographiques ni de disposition relative à la contribution de RFO à la production des œuvres audiovisuelles et cinématographiques.

En ce qui concerne France Ô, le CSA s'est interrogé sur la compatibilité du projet de décret avec la loi du 30 septembre 1986, dans la mesure où l'article 44 de la loi fixe comme obligations de service public à RFO une diffusion outre-mer et non en métropole. Le Conseil a observé que la nouvelle rédaction donnait un droit de priorité au service France Ô sur l'ensemble du territoire métropolitain et, s'agissant des zones de diffusion concernées, il a souhaité appeler l'attention du Gouvernement sur la nécessité, pour permettre l'organisation d'appels à candidatures pour des télévisions locales par voie hertzienne terrestre en mode numérique, de connaître en temps utile la liste des sites pour lesquels le droit de préemption pourrait être exercé.

Le Conseil a observé que l'article 32-2 du projet de décret prévoyait que le service France Ô devait consacrer moins de 20 % de son temps à la diffusion d'œuvres audiovisuelles, ce qui l'exonérait de ces obligations de contribution à la production, et qu'ainsi, l'application de cette disposition nécessiterait un réaménagement de la grille de programmation de France Ô puisque aujourd'hui elle va au-delà de ce seuil de 20 %.

Par ailleurs, le Conseil a relevé avec intérêt que le projet de décret prévoyait d'insérer dans le cahier des charges de RFO un aménagement à son droit de reprise des programmes de la société TF1, ce qu'il avait estimé souhaitable à plusieurs reprises. Toutefois, le Conseil s'est interrogé sur l'efficacité de cet aménagement qui ne prévoit qu'un simple devoir d'information de RFO envers les chaînes privées et n'indique pas que dans le délai de trois semaines suivant la demande de RFO aux télévisions locales privées, celles-ci sont en droit d'acquérir les programmes considérés. Le Conseil a ainsi estimé qu'il n'apportait pas de réponse pleinement satisfaisante, particulièrement dans le cas d'un programme pour lequel TF1 souhaiterait ne pas lever l'exclusivité immédiatement après sa diffusion, RFO, par l'utilisation de son droit de préemption, ayant la possibilité de le diffuser, même en simultané.

Enfin, le Conseil a jugé satisfaisant que le projet de décret prévoie d'introduire dans le préambule des cahiers des charges la mission d'accorder une attention particulière aux questions relatives à l'environnement et au développement durable.

Toutefois, le Conseil a regretté que le projet de décret ne reprenne pas certaines demandes qu'il avait précédemment formulées, notamment celle relative au renforcement des obligations déontologiques des chaînes publiques afin de les aligner sur les stipulations négociées avec les chaînes privées, comme l'insertion de dispositions relatives à la maîtrise de l'antenne, à l'encadrement des émissions faisant appel à la participation du public, au pluralisme et à l'honnêteté de l'information ainsi qu'aux procédures judiciaires.

En outre, le Conseil a indiqué que Franc 5 devait être soumise à l'obligation de diffusion en première partie de soirée d'œuvres inédites européennes et d'expression originale française.

Enfin, le Conseil a considéré que l'obligation de diffusion des émissions d'expression directe devrait également incomber à France 5 en application de l'article 55 de la loi du 3 septembre 1986, dès lors que France 5 est devenue une société nationale de programme et afin qu'elle puisse contribuer à l'expression politique et syndicale.

Avis n° 2006-3 du 3 mai 2006 relatif au projet de modification du tableau national de répartition des fréquences radioélectriques

Le Conseil a rendu, le 3 mai, un avis favorable avec observations au projet de modification du tableau national de répartition des bandes de fréquences radioélectriques qui lui avait été soumis le 30 mars 2006 par le Premier ministre, en application de l'article L. 41 du Code des postes et des communications électroniques.

Le projet prévoyait, pour les services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre, qu'« en France métropolitaine, après le 31 mars 2007, les assignations à de nouveaux services de communication audiovisuelle au sens de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ou à des services de communication audiovisuelle au sens de la même loi existants pour l'extension de leur couverture, sont exploitées en mode numérique ».

Le Conseil s'est interrogé sur la nature réglementaire de cette disposition et n'a pas exclu qu'elle revête un caractère législatif, du fait de l'impact radical sur la latitude dont il dispose dans l'exécution des missions qui lui ont été confiées par la loi du 30 septembre 1986 modifiée pour la gestion des fréquences dont il est affectataire.

En application de ce texte, le Conseil a décidé, en séance plénière du 7 novembre 2006, de ne plus lancer, en métropole, d'appels aux candidatures en télévision pour l'usage de fréquences en mode analogique hertzien terrestre.

Avis du 16 mai 2006 relatif au projet de décret sur assignations de fréquence à des systèmes satellitaires et modifiant le Code des postes et des communications électroniques (Non publié au Journal officiel)

Le Conseil a rendu, le 16 mai, un avis favorable avec observations au projet de décret relatif aux assignations de fréquence à des systèmes satellitaires et modifiant le Code des postes et des communications électroniques qui lui avait été soumis le 13 mars 2006 par le ministre délégué à l'industrie, en application de l'article L. 97-2 du Code des postes et des communications électroniques.

Ce décret précise notamment la procédure selon laquelle les autorisations d'exploitation de fréquences pour les systèmes satellitaires sont délivrées ou retirées et selon laquelle leur caducité est constatée, la durée et les conditions de modification et de renouvellement d'une autorisation, les conditions de mise en service du système satellitaire, et les modalités d'établissement et de recouvrement de la redevance prévue au deuxième alinéa du 2 du I de l'article L. 97-2.

Le Conseil a proposé au ministre d'apporter plusieurs modifications au projet, concernant notamment les délais de traitement, la transmission aux affectataires concernés des documents d'information initiaux et complémentaires, et des conclusions de l'instruction de l'Agence nationale des fréquences.

Avis n° 2006-4 du 11 juillet 2006 sur le projet de loi relatif à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur

Tout en exprimant son plein accord avec les objectifs poursuivis par le Gouvernement à travers le projet de loi relatif à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur, le CSA s'est interrogé sur la proportionnalité des mesures incitatives et des contreparties prévues en faveur des chaînes nationales analogiques.

Il a notamment relevé que les prorogations prévues de leurs autorisations pourraient aboutir à reporter à une date extrêmement éloignée l'organisation d'un appel aux candidatures pour l'usage des fréquences attribuées à ces services, ainsi que la renégociation globale des conventions de ces chaînes.

Il a en outre exprimé des réserves sur le principe de l'attribution d'une nouvelle chaîne aux principaux groupes audiovisuels, en termes d'équilibre de l'offre et de renforcement de leur poids économique.

Il a approuvé dans son principe le dispositif d'extinction progressive de la diffusion des services de télévision en mode analogique, tout en formulant des observations sur les différentes mesures prévues.

Il a estimé approprié le mécanisme d'incitation des éditeurs de services nationaux de la TNT à étendre leur couverture territoriale, en contrepartie d'une prorogation de la durée de leur autorisation, dans la limite de cinq ans.

Il a proposé des améliorations à la disposition prévoyant un « service antenne » et notamment son extension à l'ensemble des chaînes en clair de la TNT.

Il a estimé que la nouvelle disposition prévoyant le rassemblement des éditeurs ayant pris des engagements de couverture des mêmes zones risquait de vider de sa portée la faculté offerte au CSA, à l'article 25 de la loi du 30 septembre 1986, de regrouper les chaînes gratuites.

Pour les nouveaux modes de diffusion (haute définition et télévision mobile personnelle), dès lors que le projet de loi ne modifie pas le principe retenu à l'article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986, selon lequel les autorisations sont délivrées par éditeur et non par distributeur, le CSA s'est interrogé sur la nécessité de fixer de nouveaux critères de sélection.

Il a considéré que la priorité en faveur des services existants n'était pas justifiée pour la télévision mobile personnelle, qui est de nature à permettre l'émergence de nouveaux formats adaptés à ses spécificités.

Avis n° 2006-5 du 12 décembre 2006 relatif au projet de modification du tableau national de répartition des fréquences radioélectriques

Le Conseil a rendu le 12 décembre un avis favorable au projet de modification du tableau national de répartition des bandes de fréquences radioélectriques qui lui avait été soumis le 10 novembre 2006 par le Premier ministre, en application de l'article L. 41 du Code des postes et des communications électroniques. Ces modifications avaient essentiellement pour objet de mettre le tableau national en conformité avec les modifications la recommandation ERC 70-03 relative à l'utilisation des appareils de faible portée, récemment adoptée par les administrations européennes.

 

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Les avis au Conseil de la concurrence

Avis du 23 mai 2006 portant sur la prise de contrôle exclusif de TPS et Canal Satellite par Vivendi Universal / Groupe Canal+

Le CSA a adopté le 23 mai 2006 un avis en réponse à la demande du Conseil de la concurrence concernant la notification par les sociétés Vivendi Universal et Groupe Canal Plus, auprès du ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, d'une opération de concentration.

L'objet de la concentration était le rapprochement des activités de télévision à péage du groupe Canal+ et de TPS en France (création d'une nouvelle entité appelée Canal+ France).

Le Conseil a identifié, au sein du marché de la télévision payante en France, les marchés pertinents suivants :

  • le marché amont, où se rencontrent l'offre des détenteurs de droits de diffusion et la demande des éditeurs de chaînes ;
  • le marché intermédiaire, où se rencontrent l'offre des éditeurs de chaînes payantes et la demande des distributeurs ;
  • le marché aval, où se rencontrent l'offre des distributeurs de chaînes payantes et la demande des abonnés.

 

Au terme de son analyse, le Conseil a estimé qu'il n'était pas impossible que Canal+ France, entité issue de l'opération de concentration, se trouve en position dominante sur chacun des marchés susmentionnés.

  • Sur le marché amont, le Conseil a estimé que l'opération de concentration pourrait notamment avoir pour effet la création d'un monopsone ou quasi-monopsone au profit de Canal+ France sur tous les marchés de l'acquisition des droits de diffusion de films pour la télévision payante (première et deuxième fenêtres, films de catalogue...).

En effet, l'entité fusionnée concentrerait la totalité des investissements de préachat de droits de diffusion d'œuvres cinématographiques - accroissant ainsi la dépendance économique de l'ensemble des producteurs -, la quasi-totalité des achats d'œuvres de catalogue et d'œuvres en provenance des studios américains.

En ce qui concerne les droits sportifs, le Conseil a estimé qu'il n'était pas impossible que Canal+ France détienne une position dominante sur l'acquisition de droits du football, discipline sportive la plus attractive, en détenant notamment les droits exclusifs de la Ligue 1 de football, qui représentent un avantage concurrentiel important.

  • Sur le marché intermédiaire, l'entité fusionnée disposerait d'un monopole sur l'édition et la commercialisation de chaînes premium et pourrait être en position dominante sur le marché de l'édition et de la commercialisation de chaînes thématiques, en particulier cinéma et sport, et dans le domaine des services de paiement à la séance. Au regard de ces positions ainsi que des accords d'exclusivité conclus avec des chaînes indépendantes ou détenues par ses actionnaires minoritaires, Canal+ France disposerait d'un pouvoir de marché important à l'égard des plates-formes tierces, qui courraient de ce fait un risque d'éviction du marché.

Par ailleurs, pour les éditeurs indépendants, l'opération présentait un risque d'accroissement des difficultés rencontrées en matière notamment de référencement et de redevances.

  • Sur le marché aval, l'entité fusionnée accroîtrait sensiblement sa position. Elle deviendrait notamment l'unique distributeur de télévision payante dans les zones couvertes par le seul satellite. Toutefois, au regard notamment des propositions formulées par ailleurs pour les marchés amont et intermédiaire, le Conseil a estimé que l'opération n'était pas de nature à nuire aux objectifs du CSA sur ce marché.

En effet, le Conseil a constaté que Canal+ France ne semblait pas économiquement incitée à pratiquer une politique tarifaire zone par zone et n'était pas en mesure de pouvoir fixer ses tarifs dans les zones où le satellite est l'unique distributeur de télévision payante. En outre, l'obligation faite à Canal+ France sur le marché intermédiaire de faire droit à toute demande raisonnable d'accès à sa plate-forme pour une chaîne indépendante permet de satisfaire l'objectif de pluralisme des chaînes pour l'utilisateur final.

En conséquence, le Conseil a proposé au Conseil de la concurrence un certain nombre de mesures destinées à remédier aux risques éventuels d'atteinte à la concurrence.

 

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