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VI - Les avis
Les avis sollicités par le Gouvernement
Les avis au Conseil de la concurrence
Parmi les compétences du CSA figure celle d'émettre des avis à la demande du Gouvernement. Ces avis sont motivés et, en règle générale, publiés au Journal officiel.
Le CSA peut également être saisi pour avis par le Conseil de la concurrence.
Par ailleurs, il peut faire part au Gouvernement de ses positions sous différentes formes (contributions publiques, courriers, etc.).
En 2008, le CSA a été saisi pour des avis au Gouvernement très importants. Le Conseil a en particulier été amené à se prononcer sur la transposition de la directive européenne Services de médias audiovisuels et la réforme du service public de l'audiovisuel. Les avis formulés ont été en très grande partie pris en compte dans la rédaction finale des textes.
Les avis sollicités par le Gouvernement
Avis du 18 mars 2008 sur le projet de décret modifiant le décret n° 94-972 du 9 novembre 1994 pris pour l'application du 1° de l'article 27 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication et définissant les obligations relatives à l'accès à la publicité locale et au parrainage local des services de radio autorisés
Le CSA a été saisi pour avis, en application de l'article 27 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication, d'un projet de décret modifiant le décret n° 94-972 du 9 novembre 1994 pris pour l'application du 1° de l'article 27 de cette loi et définissant les obligations relatives à l'accès à la publicité locale et au parrainage local des services de radio autorisés.
Le projet de décret avait pour objet de réglementer l'accès à la publicité locale pour les services de radio numérique. Le Conseil a émis un avis favorable en précisant qu'il sera vigilant sur les nouvelles pratiques en matière publicitaire liées à la diffusion numérique, notamment pour les données associées, afin de s'assurer que ces messages publicitaires sont conformes aux principes définis par le décret n° 87-239 du 6 avril 1987.
Le Conseil a appelé l'attention du Gouvernement sur la publicité interactive qui permet d'intervenir, lors de la diffusion d'un message publicitaire, pour obtenir des informations complémentaires voire pour commander un produit. Il estime en effet qu'il est impératif de mener une réflexion sur le régime approprié pour la diffusion de la publicité interactive par les services de radio, en ce qui concerne notamment le décompte de la durée des messages, leur identification ou la faculté de passer une commande.
Avis du 8 juillet 2008 relatif au projet de modification n° 7 du tableau national de répartition des fréquences radioélectriques
Le Conseil, réuni en assemblée plénière le 8 juillet 2008, a émis un avis favorable au projet de modification du tableau national de répartition des fréquences radioélectriques, prévoyant en particulier l'utilisation de la bande 87,5 à 108 MHz par des dispositifs de transmission audio de faible puissance. Il souligne toutefois le risque de brouillages de réception des émissions sonores en service dans cette bande.
Avis du 22 juillet 2008 relatif à deux projets de décrets, l'un modifiant le décret n° 90-66 du 17 janvier 1990 fixant les principes généraux concernant la diffusion des œuvres cinématographiques et audiovisuelles par les éditeurs de services de télévision, l'autre portant modification des cahiers des missions et des charges des sociétés France 2 et France 3, ainsi qu'à un projet d'arrêté
Le CSA a été saisi pour avis, en application des articles 27 et 33 la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication, deux projets de décrets, l'un modifiant le décret du 17 janvier 1990 fixant les principes généraux concernant la diffusion des œuvres cinématographiques et audiovisuelles par les éditeurs de services de télévision, l'autre portant modification des cahiers des missions et des charges des sociétés France 2 et France 3, ainsi qu'à un projet d'arrêté.
Ces projets avaient pour objet d'assouplir la grille de diffusion des œuvres cinématographiques pour les services autres que de cinéma ou de paiement à la séance, avec l'ouverture de la tranche débutant le samedi à 23 heures jusqu'au dimanche à 3 heures, en contrepartie de l'augmentation du niveau de leur contribution financière à la production d'œuvres cinématographiques européennes.
Le Conseil a relevé que les modifications proposées résultaient d'une concertation et d'un accord conclu le 20 décembre 2007 entre France Télévisions et les organisations professionnelles du cinéma. Il a souscrit entièrement à la démarche qui consiste à traduire dans des textes réglementaires les résultats d'accords conclus entre les parties concernées.
Le Conseil a estimé que l'augmentation préconisée était de nature à favoriser l'économie du secteur et a rappelé qu'il est favorable à l'assouplissement proposé de la grille de diffusion des œuvres cinématographiques. Il a considéré que cette évolution est particulièrement opportune compte tenu de la multiplication des supports de diffusion du cinéma, notamment sur internet. Le Conseil a néanmoins regretté la complexité des contraintes liées à cette ouverture de la grille, peu compatible avec la simplification des règles qu'il réclame depuis plusieurs années.
Avis du 4 septembre 2008 relatif au projet de décret modifiant le décret du 27 mars 1992 fixant les principes généraux
définissant les obligations des éditeurs de services en matière de publicité, de parrainage et de téléachat
et le décret du 28 décembre 2001 fixant les principes généraux concernant la diffusion des services autres que radiophoniques par voie hertzienne terrestre en mode numérique
Le Conseil a été saisi pour avis, en application des articles 27 et 33 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, d'un projet de décret modifiant, d'une part, le décret n° 92-280 du 27 mars 1992 fixant les principes généraux définissant les obligations des éditeurs de services en matière de publicité, de parrainage et de téléachat et, d'autre part, le décret n° 2001-1333 du 28 décembre 2001 fixant les principes généraux concernant la diffusion des services autres que radiophoniques par voie hertzienne terrestre en mode numérique.
Ce projet de décret, qui a recueilli un avis favorable du Conseil, avait pour objet d'assouplir certaines des dispositions relatives à la publicité isolée, au temps maximal consacré à la diffusion de messages publicitaires, en introduisant notamment la méthode de comptabilisation par heure d'horloge, au parrainage des émissions télévisées par des entreprises pharmaceutiques et enfin à la citation des marques et aux conditions de programmation des émissions de téléachat.
Dans son avis, le Conseil :
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a noté avec intérêt que le projet de décret avait repris la dérogation posée par la directive dite Services de médias audiovisuels en permettant la diffusion d'écrans publicitaires comportant un seul message lors de retransmissions de manifestations sportives ;
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s'est déclaré favorable à l'introduction de la méthode de comptabilisation par heure d'horloge pour l'appréciation des durées de diffusion de messages publicitaires ;
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a espéré que l'allongement de la durée maximale de diffusion par heure d'antenne en moyenne quotidienne de six à neuf minutes pour les services nationaux de télévision analogiques et numériques permettra au secteur de la création et de la production audiovisuelles de disposer de ressources supplémentaires ;
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a estimé qu'un assouplissement du régime applicable aux services du câble et du satellite, par la suppression de la limite de neuf minutes par heure en moyenne quotidienne consacrées à la diffusion de messages publicitaires, compense celui qui est envisagé pour les chaînes nationales hertziennes ;
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s'est félicité de l'assouplissement du régime dérogatoire des chaînes de la télévision numérique terrestre, permettant de maintenir le soutien apporté à ces éditeurs pour accompagner leur lancement. Toutefois, le Conseil a regretté que les chaînes qui bénéficiaient d'une montée en charge de leurs obligations étaient également celles qui bénéficiaient d'un avantage en termes de temps maximal de publicité ;
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a rappelé que le parrainage d'émissions télévisées en faveur de médicaments non soumis à prescription médicale était incompatible avec l'article L. 5122-6 du code de la santé publique, qui imposait des mentions obligatoires d'ordre sanitaire, alors même que le III de l'article 18 du décret du 27 mars 1992 dressait une liste limitative des moyens d'identification du parrain ;
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a approuvé, pour des raisons tenant à l'information du consommateur, la suppression de la disposition qui prévoit l'interdiction de mentionner la marque et le nom du fabricant, distributeur ou prestataire dans les émissions de téléachat et a pris acte du fait que la nouvelle rédaction proposée assouplit les conditions de diffusion des émissions de téléachat sur les services diffusés par voie hertzienne terrestre. Le Conseil a toutefois regretté la suppression de l'interdiction de programmation les mercredis et samedis après-midi ainsi que le dimanche, qui avait pour but d'éviter que les enfants et les adolescents ne soient exposés à cette catégorie d'émission.
Avis du 9 septembre 2008 relatif au projet d'édition 2008 du tableau national de répartition des fréquences radioélectriques
Le Conseil, réuni en assemblée plénière le 9 septembre 2008, a émis un avis favorable au projet de modification du tableau national de répartition des fréquences radioélectriques qui lui avait été soumis.
Avis du 7 octobre 2008 sur le projet de loi modernisant le secteur public de la communication audiovisuelle
et relatif aux nouveaux services audiovisuels
Le Conseil a été saisi pour avis, par le Gouvernement, du projet de loi modernisant le secteur public de la communication audiovisuelle et relatif aux nouveaux services audiovisuels.
Sur la modernisation du secteur public de la communication audiovisuelle
Le Conseil a pris acte de la transformation du groupe France Télévisions en une unique société nationale de programme. Il a toutefois exprimé sa préoccupation quant à certaines conséquences que pourraient avoir la fusion des actuelles sociétés nationales de programme et la transformation du groupe France Télévisions en une société unique.
Le Conseil a considéré qu'il ne lui appartient pas de se prononcer sur le choix du législateur quant au mode de nomination des présidents de France Télévisions, de Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, tout en soulignant que l'exigence d'un avis conforme du Conseil est équivalente à un pouvoir de codécision. Le Conseil a également mentionné qu'il sera attentif à ce que le retrait du mandat des présidents des sociétés ne puisse pas porter atteinte à l'indépendance des intéressés dans l'exercice de ce mandat et a estimé que cette mesure devrait donc être réservée au seul cas de manquement grave aux devoirs de leurs fonctions.
Il s'est interrogé sur l'utilité de la disposition qui prévoit que le Conseil « veille à l'impartialité des personnes qu'il désigne » au sein des conseils d'administration des sociétés nationales de programme, qui paraît relever de l'évidence. L'imprécision du terme « impartialité » serait au surplus source d'insécurité juridique pour les nominations à venir.
Le Conseil a approuvé la suppression progressive de la publicité sur les chaînes de France Télévisions qui permettra d'accentuer encore la différence entre leurs programmes et ceux des éditeurs privés et contribuera à un meilleur exercice par le groupe de ses missions de service public. Il s'est déclaré favorable à ce que la suppression de l'accès de France Télévisions à la publicité pour les programmes diffusés outre-mer soit réservée aux collectivités où le réseau du service public dispose d'un concurrent privé diffusé par voie hertzienne terrestre en clair, recommandant une démarche progressive sur plusieurs années afin d'éviter une déstabilisation de l'économie locale.
Le Conseil a pris acte de l'instauration des deux taxes prévues par le projet de loi et de l'indexation du montant de la redevance audiovisuelle sur l'inflation. Il a toutefois rappelé que l'État devra accorder à France Télévisions les moyens financiers lui permettant d'exercer pleinement ses missions de service public, d'assurer le respect des obligations découlant du contrat d'objectif et de moyens, et de continuer à proposer des programmes attractifs dans un marché concurrentiel.
Le Conseil a approuvé le principe d'un cahier des missions et des charges unique pour l'ensemble des chaînes de France Télévisions et a souhaité bénéficier de la possibilité de préciser certaines des obligations. Il a également mentionné qu'il est très favorable à la disposition du projet de loi qui prévoit sa consultation préalable sur les contrats d'objectifs et de moyens, consultation qui permettra une meilleure articulation entre ces contrats et les cahiers des missions et des charges. Enfin, le Conseil a approuvé la disposition permettant que le contrat d'objectifs et de moyens des sociétés du secteur public coïncide dans le temps avec le mandat de leur président.
Sur la transposition de la directive Services de médias audiovisuels
Le Conseil a relevé avec satisfaction que le projet de loi lui confie la régulation d'un nouveau secteur par l'extension de ses compétences aux Services de médias audiovisuels à la demande (SMAd).
Le Conseil a approuvé le choix du Gouvernement de n'imposer aux SMAd ni autorisation ni déclaration préalables, considérant qu'à ce stade il y a lieu de faciliter le développement des nouveaux services en s'abstenant de tout formalisme. Il a également approuvé l'extension des dispositions relatives à la protection de l'enfance à l'ensemble des services de communication audiovisuelle et le choix d'un encadrement spécifique aux SMAd qui permet plus de souplesse dans les obligations qui leur seront imposées. Le Conseil a d'ailleurs recommandé que les SMAd soient soumis à des obligations et à une régulation minimales, progressives et qui tiennent compte de leurs caractéristiques afin de ne pas menacer le développement de services innovants et éviter d'inciter les opérateurs français à délocaliser leurs services en ligne. Il a considéré que le critère majeur permettant de justifier une réglementation devrait être l'existence d'une concurrence directe avec les services de télévision actuellement fortement régulés. Il a aussi recommandé, s'agissant de l'exposition des œuvres et de la contribution à leur production, de se fonder autant que possible sur des accords interprofessionnels.
Enfin, il a souhaité que l'article 17-1 de la loi du 30 septembre 1986 relatif au règlement de différends soit rendu applicable aux SMAd. De la même manière, il a recommandé que l'article 41-4 de la même loi soit applicable aux SMAd afin de permettre une collaboration efficace entre le Conseil supérieur de l'audiovisuel et le Conseil de la concurrence dans la régulation de ce secteur en plein essor.
Sur les autres modifications de la loi du 30 septembre 1986
Le Conseil a estimé que le projet de loi devrait permettre la prise en compte d'une partie des coûts relatifs à l'accessibilité des programmes aux personnes sourdes ou malentendantes dans la contribution à la production audiovisuelle.
Il s'est félicité des nouvelles compétences que le projet de loi lui confie s'agissant des règles relatives à l'accès des services de télévision aux courts extraits d'événements d'un grand intérêt pour le public et au placement de produits.
Il a considéré que la seconde interruption publicitaire des œuvres audiovisuelles et cinématographiques permettra d'améliorer la situation financière des éditeurs privés, sera ainsi favorable au développement de la création audiovisuelle, et constituera, pour les téléspectateurs, un élément fort de différenciation entre les télévisions privées et les chaînes publiques.
Enfin, il s'est exprimé favorablement quant à l'extension des pouvoirs dévolus aux comités techniques régionaux, qui permettra une régulation plus efficace des services locaux audiovisuels.
Avis du 25 novembre 2008 concernant le projet de schéma d'arrêt de la diffusion analogique et de basculement
vers le numérique
Le Conseil, réuni en assemblée plénière le 25 novembre 2008, s'est félicité de la publication prochaine du schéma national d'arrêt de la diffusion analogique et de basculement vers le numérique.
Il souligne toutefois que la publication tardive de ce schéma implique que le processus de basculement se déroule à un rythme très soutenu, à savoir en moins de 25 mois.
Par ailleurs, la décision tardive de réaffecter les fréquences de la sous-bande 790-830 MHz au profit d'autres services que la radiodiffusion induit une activité supplémentaire substantielle de reconstruction du plan-cible.
Le Conseil estime dès lors impératif que des moyens supplémentaires soient alloués aux acteurs concernés, en particulier, le Conseil et le GIP France Télé numérique. Il met notamment l'accent sur la nécessité de prévoir un financement spécifique de compensation des surcoûts induits par le transfert des fréquences de la sous-bande 790-830 MHz.
Pour ce qui concerne les fréquences de la bande III, le Conseil se réjouit de la possibilité qui lui est désormais offerte d'affecter ces ressources à la radiodiffusion numérique terrestre, conformément aux orientations qu'il avait préconisées et conformément à l'attente des opérateurs.
Avis du 9 décembre 2008 sur le projet de schéma national de réutilisation des fréquences libérées par l'arrêt de la diffusion analogique et sur le projet de modification du tableau national de répartition des bandes de fréquences
Le Conseil, réuni en assemblée plénière le 9 décembre 2008, a émis un avis sur un projet concernant le partage des ressources en fréquences du « dividende numérique », et en particulier la réaffectation, à partir du 1er décembre 2011, de la sous-bande de fréquences 790-830 MHz au profit des services mobiles de communication électronique.
Le Conseil est également soucieux des brouillages préjudiciables qui pourraient être occasionnés par les nouveaux services mobiles qui utiliseront la bande 790-862 MHz, et rappelle la nécessité d'une protection de la réception des services audiovisuels.
Le Conseil exprime ses doutes quant à la possibilité de satisfaire pleinement les besoins identifiés à terme, notamment en matière de haute définition et de télévisions locales.
Le Conseil souligne également la nécessité de réfléchir au financement des coûts occasionnés pas ces opérations.
Enfin, le Conseil approuve les modifications apportées au tableau national de répartition des bandes de fréquences en faveur du déploiement de la radio numérique terrestre.
Les avis au Conseil de la concurrence
Au cours de l'année 2008, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a rendu trois avis au Conseil de la concurrence, conformément aux dispositions du code de commerce et à la loi du 30 septembre 1986.
Avis du 15 janvier 2008 portant sur la demande de mesures conservatoires de l'AFORST concernant les pratiques
mises en œuvre par les sociétés France Télécom et France Télévisions
Les faits portaient sur l'accord conclu entre les sociétés France Télécom et France Télévisions aux termes duquel, sous la forme d'un service de « télévision de rattrapage », certains programmes des chaînes publiques sont distribués en exclusivité par l'opérateur auprès des abonnés au service télévisuel de ses offres « multiple play » et mobiles.
L'Association française des opérateurs de réseaux et de services de télécommunications (AFORST), qui regroupe des opérateurs fixes concurrents de la société France Télécom, dénonçait le caractère anticoncurrentiel de l'accord d'exclusivité dans la mesure où sa mise en œuvre les privait de la possibilité de composer à leur tour une offre de contenus attractifs et contribuait à renforcer la puissance de marché de l'opérateur historique sur le marché de détail du haut débit.
Du point de vue du droit de la concurrence, le Conseil a relevé que le partenariat permettait une rémunération du segment amont de la chaîne de la valeur de la télévision payante et apparaissait ainsi bénéfique au développement du marché émergent. Quant à l'exclusivité, l'analyse montrait que, bien qu'elle privât une partie des consommateurs de l'accès au service, elle permettait dans un premier temps l'émergence du service lui-même.
À court terme, dans la mesure où il se développait dans un cadre limité, ce service innovant ne semblait pas entraîner d'effet anticoncurrentiel majeur sur le marché du haut débit. En conséquence, le Conseil a estimé que les conditions n'étaient pas réunies pour justifier l'adoption de mesures conservatoires.
À plus long terme cependant, un développement des services de télévision de rattrapage dans le cadre d'exclusivités associant une chaîne à un opérateur ADSL ou à un câblo-opérateur pourrait nuire à l'intérêt des consommateurs qui ne pourraient pas tirer profit de l'ensemble des possibilités offertes par les nouveaux usages d'un service télévisuel en mode non linéaire.
Avis du 15 avril 2008 relatif à la demande d'avis du Conseil de la concurrence portant sur la saisine de la société Emettel à l'encontre de la société TDF
Par courrier en date du 26 février 2008, le Conseil de la concurrence a saisi le Conseil supérieur de l'audiovisuel pour avis d'une saisine de la société Emettel à l'encontre de la société TDF.
La société Emettel demandait au Conseil de la concurrence « de condamner l'abus de position dominante de TDF », « d'imposer à la société TDF de ne s'opposer à aucune demande de transfert de site du réseau primaire de marché de gros de la diffusion hertzienne terrestre de services de télévision en mode analogique qui lui sera faite par des chaînes de télévisions diffusées en mode analogique au profit de toute autre diffuseur » et « d'enjoindre à TDF de renoncer à l'insertion de clauses d'exclusivité dans ses contrats ». La société sollicitait des mesures conservatoires, notamment « celles permettant dès à présent aux sociétés concurrentes et plus particulièrement à Emettel d'être retenues par les chaînes de télévision pour assurer la diffusion de leurs programmes sur le réseau primaire analogique ».
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel a relevé que la question de la diffusion analogique de la télévision hertzienne terrestre sur le réseau primaire avait déjà fait l'objet d'une analyse par le Conseil de la concurrence dans la décision n° 07-D-30 du 5 octobre 2007.
Il s'est néanmoins interrogé sur le point de savoir dans quelle mesure les conditions du marché au premier trimestre 2008 pouvaient justifier l'extension des mesures conservatoires qui avaient été adoptées à l'occasion de la décision n° 07-D-30.
Il a noté que les contrats liant TDF à France Télévisions pour la diffusion hertzienne terrestre en mode analogique arrivaient à échéance le 31 décembre 2008 ce qui permettait, par un nouvel appel d'offres, la mise en concurrence de TDF sur plus de 60 % du marché.
En conséquence, l'atteinte à l'économie de la société Emettel n'apparaissait pas avérée, et les conditions permettant d'imposer des mesures conservatoires ne paraissaient donc pas réunies.
Avis du 4 septembre 2008 en réponse à une demande du Conseil de la concurrence portant sur les pratiques
mises en œuvre dans le secteur de la télévision payante
Par courrier du 30 avril 2008, le Conseil de la concurrence a sollicité l'avis du Conseil supérieur de l'audiovisuel sur des pratiques mises en œuvre dans le secteur de la télévision payante.
L'avis du Conseil supérieur de l'audiovisuel du 4 septembre 2008 s'est inscrit dans le prolongement de l'opération de fusion entre les sociétés TPS et Canal+, autorisée par le ministre chargé de l'économie le 30 août 2006. Ce rapprochement avait donné lieu à l'avis du Conseil supérieur de l'audiovisuel le 23 mai 2006 et à l'avis n° 06-A-13 du Conseil de la concurrence du 13 juillet 2006.
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel rendra public son avis au moment où le Conseil de la concurrence rendra lui-même sa décision.
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