Rapport annuel
Les annexes du rapport
Summary
CSA - Conseil supérieur de l'audiovisuel
Rapport annuel 2008

Avant-propos

2013 : continuité et renouveau de la régulation

Propositions de modifications législatives et réglementaires

L’activité du Conseil en 2013

I - Garantir la liberté de la communication audiovisuelle au bénéfice des citoyens

II - Contribuer au développement harmonieux du secteur audiovisuel

III - Veiller à la vitalité de la création audiovisuelle

IV - Promouvoir un secteur public fort et de qualité

V - Accompagner la croissance des nouveaux services audiovisuels à l’ère du numérique

VI - Faire converger la régulation au plan européen, développer la coopération internationale

VII - Informer le Parlement, la presse et les citoyens

VIII - Un nouveau statut, des ressources et des moyens en évolution

Composition et activité du CSA

Les chiffres clés du CSA en 2013

Les dates clés du CSA en 2013

Les chiffres clés de l'audiovisuel

Les membres du Conseil et leurs domaines d'activité

Les communiqués du Conseil

Les décisions du Conseil

Les délibérations et recommandations du Conseil

Rapport annuel 2013

2013 : continuité et renouveau
de la régulation

La rÉgulation Économique : une mÉthode affirmÉe, des prÉrogatives rÉnovÉes

Un approfondissement des méthodes du régulateur

Pour une gestion optimale de la ressource hertzienne

Une meilleure régulation des marchés de l’audiovisuel

Les mÉdias audiovisuels au cœur de la sociÉtÉ

Pluralisme politique : les apports d’une année charnière

La cohésion sociale et l’égalité des droits : le rôle structurant des médias audiovisuels

La régulation du service public

Audiovisuel et numÉrique : vers une rÉgulation adaptÉe
aux nouveaux espaces de communication et de culture

La nouvelle gouvernance du CSA

 

Pour le Conseil supérieur de l’audiovisuel, une année de renouvellement de ses membres, en particulier de son président, est nécessairement marquée par des impulsions et des directions nouvelles. Mais c’est aussi naturellement une année de continuité, soutenue par l’expérience des conseillers déjà présents et par la poursuite des chantiers entrepris. « Continuité évolutive » résumerait alors l’année écoulée s’il ne fallait pas en même temps insister sur la forte dynamique de réforme de la régulation que l’ensemble du Conseil a imprimée à 2013 et qu’il continuera de porter en 2014, au service du public, destinataire de la liberté de communication.

2013 fut en effet le temps d’une réflexion approfondie sur les buts, les méthodes et le champ de la régulation audiovisuelle, à l’heure des échanges culturels numériques et mondialisés. Cette réflexion a été nourrie par de grands rendez-vous tout au long de l’année avec l’ensemble des partenaires de l’audiovisuel : éditeurs, distributeurs, producteurs et, plus largement, le monde de la création. Colloque des Indépendants radio, Assises de l’audiovisuel, Journées de la création, Assises de la radio, entre autres, sans compter les nombreuses rencontres accueillies par le Conseil en présence de membres du Gouvernement… Autant d’évènements durant lesquels la conscience fut très nettement partagée que l’importance économique de l’audiovisuel est à la mesure de sa vitalité culturelle et démocratique.

Cette dynamique de dialogue et de débat, en un mot de communication sur l’avenir de la régulation des médias audiovisuels a porté ses fruits de diverses manières : pendant que l’action du CSA se tournait plus systématiquement vers la concertation et la corégulation, le Parlement s’appuyait sur les propositions du Conseil pour renforcer ses responsabilités à l’égard du secteur, notamment ses responsabilités économiques, dans la loi du 15 novembre 2013 relative à l’indépendance de l’audiovisuel public.

Tout en restant fidèle à la tradition incarnée par le CSA, l’année 2013 a donc ouvert la voie à un véritable renouveau de la régulation de l’audiovisuel, tournée vers le développement économique du secteur et l’accompagnement de la transition numérique, comme vers la défense des principes de l’État de droit et de ses valeurs sociales et culturelles.

C’est ce dont rend compte le rapport public de cette année, accompagné comme l’an dernier des propositions de modifications législatives et réglementaires que le CSA estime appelées par l’évolution des activités du secteur de l’audiovisuel, tout en insistant sur l’intérêt de lancer en parallèle le chantier de la codification de la loi du 30 septembre 1986 et, plus globalement, du droit de la communication audiovisuelle.

2013 ouvre trois axes principaux : les jalons d’une nouvelle régulation économique ; l’association croissante des médias aux enjeux de cohésion sociale et de garantie des droits ; la perspective d’une régulation tournée vers les nouveaux espaces numériques, dans un contexte européen et global.

 

up

 

La rÉgulation Économique : une mÉthode affirmÉe,
des prÉrogatives rÉnovÉes

L’année 2013 a été l’occasion de mettre en lumière un besoin de refonte de la dimension économique de la régulation, tant du point de vue de ses méthodes que de ses moyens d’action.

À ces deux égards, la loi du 15 novembre 2013 relative à l’indépendance de l’audiovisuel public est venue conforter le CSA dans ses analyses et valider les propositions qu’il avait formulées dans son rapport d’activité pour 2012.

Un approfondissement des méthodes du régulateur

Le souci d’adapter la dimension économique de la régulation de l’audiovisuel aux réalités changeantes et vivaces des marchés n’est pas une préoccupation nouvelle du CSA. Dans sa contribution sur l’adaptation de la régulation audiovisuelle publiée en janvier 2013, le Conseil a mis en avant les fruits de plusieurs années d’observation d’une économie des médias et de la culture fortement transformée par les progrès des technologies de l’information et de la communication.

La réflexion, cependant, s’est particulièrement intensifiée cette année autour d’une démarche centrale qui a consisté, comme a pu le souligner Olivier Schrameck, « à faire retour à la notion fondatrice de régulation » et à tirer pleinement les conséquences de ce qu’exige cette forme contemporaine d’intervention publique sur les marchés.

Premier constat, la régulation est une activité dont la complexité et les exigences n’ont d’égales que celles des secteurs sur lesquels elle opère. Elle requiert par essence la souplesse dans ses procédés normatifs, l’anticipation des changements économiques, sociaux et technologiques, et la participation de l’ensemble des acteurs aux décisions qui façonnent leur environnement. Pour ces trois dimensions essentielles de l’action régulatrice, l’année 2013 a marqué autant d’approfondissements que d’innovations.

L’adaptabilité des procédés normatifs, d’abord, doit être privilégiée, alors que le Conseil d’État a remis en 2013 une contribution remarquée sur le droit souple. En ce sens, une préoccupation du CSA est de se trouver le plus possible en prise directe avec les principes et les règles définies par le législateur, pour définir de manière itérative et adaptée leurs modalités d’application. Dans de nombreux domaines d’intervention du Conseil, les procédés de droit souple, en particulier de type conventionnel, sont de plus en plus courants (voir infra, II). Il reste à les développer dans les dossiers les plus sensibles pour l’économie de l’audiovisuel, en attendant de les promouvoir dans l’univers numérique (voir infra, III).

C’est le cas, en particulier, pour les obligations de préfinancement et de financement de la production audiovisuelle qui sont un élément crucial de l’exception culturelle française. Il serait ainsi souhaitable de laisser une plus grande latitude au régulateur dans la définition de ces obligations qui se retrouvent inscrites dans les conventions d’exploitation des éditeurs. Par exemple, les accords interprofessionnels ne seraient plus cristallisés dans des décrets une fois conclus, laissant ainsi la place à des négociations régulières, notamment au moment de l’élaboration ou de la reconduction des conventions. Ce souhait d’une hiérarchie des normes à la fois mieux articulée et simplifiée rejoint les souhaits exprimés par les rapports de M. Jean-Pierre Plancade, au nom de la commission des affaires culturelles du Sénat, et de M. Laurent Vallet, missionné par la ministre de la culture et de la communication. Fort des analyses conduites par le groupe de travail « Production audiovisuelle », présidé par Francine Mariani-Ducray, le CSA se joint à eux pour proposer cette année une évolution de la législation sur ce point.

Souplesse également demandée dans la conduite d’un autre élément structurant de l’exception culturelle qu’est le régime d’exposition de la chanson française à la radio. La mission « Musique » que conduit également Francine Mariani-Ducray a réalisé en 2013 deux études sur l’exposition de la musique, la première à la télévision et la seconde à la radio. L’une comme l’autre concluent à l’intérêt d’adaptation de la législation pour favoriser une plus grande vitalité de la création musicale. S’agissant en particulier de la radio, le dispositif des quotas est confronté à l’évolution de la scène musicale française, de ses genres et de ses langues d’expression, mais également au développement des modes d’accès à la musique concurrents de la radio. Cette situation plaide pour que soient mis en place des mécanismes nouveaux de promotion de la chanson française, en particulier sur la base d’engagements de diversité musicale. Le Conseil propose une modification de la loi de 1986 dans ce sens.

On sait aussi que la qualité des systèmes de régulation se mesure à l’aune de leur capacité de prévision et d’anticipation. L’idée d’un régulateur vigie du secteur suppose à la fois qu’il fournisse à l’ensemble des acteurs une grille de lecture objective de leur environnement dans la multiplicité de ses aspects, mais également qu’il puisse justifier de la rationalité de ses choix, notamment économiques. Ici, à nouveau, l’année 2013 a été particulièrement riche.

D’abord, l’activité d’étude du CSA a été très soutenue avec notamment la réalisation de vagues d’enquêtes qui analysent le secteur à la lumière de problématiques sociétales (diversité, représentation des femmes, qualité des programmes) mais aussi culturelles et économiques (exposition de la musique à la télévision, situation des quotas musicaux à la radio, programmation de la fiction en journée ou en avant-soirée...).

Ensuite, le souci d’une plus grande sécurité économique des décisions du régulateur a conduit à recourir à l’étude d’impact dans un nombre croissant de processus décisionnels. Plus précisément, la loi du 15 novembre 2013 exige maintenant du Conseil qu’il accompagne systématiquement de telles études ses décisions les plus significatives, comme c’est le cas, par principe, de toute modification de la convention d’exploitation d’un service de radio ou de télévision de dimension nationale. Par ailleurs, l’étude d’impact intervient désormais aussi ex post, la loi demandant qu’il soit rendu compte annuellement de l’impact des décisions d’usage de la ressource hertzienne.

Enfin, la participation du secteur constitue le troisième pilier fondateur de la régulation. Sur de multiples dossiers, concertations et consultations ont ponctué l’année 2013 pour renforcer la légitimité des décisions du Conseil et mener à bien des négociations sensibles. La concertation préalable conduite par le groupe de travail « Déontologie de l’information et des programmes audiovisuels » que préside Nicolas About sur la délicate question de la diffusion des images de guerre a permis l’édiction d’une recommandation aux éditeurs. La concertation est également venue au soutien de l’équilibre des relations entre producteurs et diffuseurs lorsque le Conseil a décidé de réunir les organisations représentatives du cinéma et les responsables de la chaîne Orange Cinéma Séries pour déterminer ensemble les conditions les plus équilibrées de la contribution de celle-ci à la production cinématographique à inscrire dans sa nouvelle convention. Cette négociation a permis d’aboutir à un compromis préservant à la fois la viabilité économique de la chaîne et les intérêts des producteurs. Le CSA consultera désormais les organisations professionnelles en amont de la renégociation d’autres conventions. À cet égard, il faut souligner que l’année écoulée aura marqué un tournant dans le statut accordé au monde de la production par la régulation audiovisuelle. Les producteurs, et plus largement les créateurs, sont devenus des interlocuteurs à part entière du CSA, ce qu’a par ailleurs confirmé la loi du 15 novembre 2013 en instituant une nouvelle mission de conciliation devant le CSA en cas de litige entre éditeurs et producteurs audiovisuels, notamment au sujet de la circulation des œuvres audiovisuelles. Il s’agirait d’ouvrir également cette procédure aux producteurs de cinéma et de prévoir aussi le cas de litiges entre éditeurs. Le Conseil propose un ajustement législatif à cet égard.

L’enrichissement de la régulation économique des médias audiovisuels appelait une doctrine d’action, mais également une extension des compétences reconnues au CSA. À l’écoute des propositions qu’il avait émises dans son rapport d’activité pour 2012, le Parlement a posé, avec la loi du 15 novembre 2013, les jalons d’une régulation économique dotée de moyens juridiques nouveaux qu’il faudrait renforcer pour l’ancrer durablement et lui permettre de relever les défis de l’audiovisuel contemporain. Il en va ainsi particulièrement des enjeux, cruciaux pour le développement du secteur, que sont la gestion optimale de la ressource hertzienne et l’intervention régulatrice sur les marchés pertinents de la communication.

Pour une gestion optimale de la ressource hertzienne

Les canaux de diffusion des services audiovisuels se diversifient et empruntent de manière croissante les réseaux de télécommunications. La diffusion hertzienne terrestre reste pourtant centrale en France parce qu’elle est universelle, gratuite, et aussi parce qu’elle constitue le socle du financement de la création audiovisuelle et cinématographique française. À trois principaux égards, l’année 2013 a été marquée par un contexte de pression continue sur la ressource en fréquences hertziennes et par l’enjeu d’en promouvoir une gestion optimale.

Un pouvoir de gestion des fréquences étendu

Une évolution très attendue des compétences du CSA en matière d’allocation des fréquences a été permise par la loi du 15 novembre 2013 relative à l’indépendance de l’audiovisuel public. Jusqu’à ce texte, le régulateur était tenu d’ouvrir un appel à candidatures pour l’octroi d’une autorisation d’usage du domaine public hertzien dès qu’une fréquence apparaissait disponible, sans pouvoir en apprécier l’opportunité économique pour l’équilibre global des services audiovisuels concernés. Désormais, ces appels pourront être différés pour une durée de deux ans, renouvelable une fois, si la consultation publique ou l’étude d’impact font ressortir des circonstances défavorables à l’autorisation de nouveaux opérateurs.

Les nouvelles perspectives pour la diffusion de la radio hertzienne

La gestion de la ressource s’est également placée au cœur du débat sur l’avenir du média radio, comme l’ont notamment souligné les Assises de la radio organisées conjointement par le ministère de la culture et de la communication et le CSA le 5 novembre 2013. Il apparaît en effet nécessaire de faire évoluer la politique de recherches des fréquences en étudiant, au terme d’une consultation des opérateurs, les modalités d’une densification éventuelle de la bande FM, afin d’améliorer l’accès aux bassins d’audience les plus dynamiques et les plus demandeurs d’offre nouvelle. Sans attendre cette perspective, les recherches du Conseil ont permis de mettre au jour 150 fréquences supplémentaires en 2013. Sous la conduite du groupe de travail « Radio analogique et numérique » que préside Patrice Gélinet, 17 ont déjà été mises à l’appel. Les quelque 130 restantes seront allouées en 2014.

Si la part de la diffusion hertzienne terrestre de la radio en mode analogique sur la bande FM est encore très dominante et fait l’objet d’efforts accrus du CSA pour en optimiser l’utilisation, la mise en place progressive et exploratoire de la radio numérique terrestre (RNT) s’est poursuivie en 2013. 14 des 19 multiplex accueillant la centaine de services sélectionnés le 15 janvier 2013 dans les zones-témoins de Paris, Marseille et Nice ont pu se constituer à la date légale exigée du 15 mars 2013. Par ailleurs, depuis un arrêté du mois d’août 2013, l’utilisation de la norme de diffusion DAB+ est possible en alternative au T-DMB, norme de diffusion initiale de la RNT. L’adoption très attendue du DAB+, qui permet d’accueillir plus d’éditeurs sur un même multiplex, conduit actuellement à des modifications techniques qui ne remettent pas en cause la date de lancement de la RNT que le CSA a fixée au 20 juin 2014. L’expérience a pour autant montré que l’actuel régime juridique de la constitution des multiplex RNT, basé sur l’unanimité des éditeurs les composant, peut être source de blocages que ne justifient pas les enjeux de bonne administration des multiplex. Le Conseil estime donc utile de suggérer une modification législative de ce régime. Entre-temps, aucune porte ne doit rester fermée pour offrir à la radio des perspectives pérennes de diffusion numérique. Les Assises de la radio auront à cet égard montré un foisonnement d’innovations et de projets (projet d’exploitation en bande L, développement du broadcast-broadband…), dont le Conseil rendra compte, en même temps qu’il livrera son analyse sur la radio numérique en France dans un rapport qu’il remettra au Parlement en 2014.

L’avenir de la bande de fréquences UHF, en particulier autour des 700 MHz

Alors que se poursuit, accompagnée d’une communication sur le terrain menée par le conseiller Emmanuel Gabla, le déploiement sur le territoire des six nouvelles chaînes TNT HD lancées en décembre 2012, l’année 2013 a été marquée par l’engagement de discussions gouvernementales sur l’utilisation de la bande de fréquences UHF, qui constitue l’infrastructure essentielle de la télévision numérique terrestre. Ces discussions portent en particulier sur la bande dite des 700 MHz qui représente 30 % de la ressource totale affectée à la TNT et sur son éventuelle affectation aux services de téléphonie mobile. Une telle éventualité doit être envisagée en tenant compte tout particulièrement de l’impératif du passage en HD de l’ensemble des chaînes de la TNT auxquelles 97 % des foyers métropolitains peuvent avoir accès de manière anonyme et gratuite grâce à la TNT, opération qui exigera une optimisation de la ressource disponible rendue seulement possible par la migration de la norme de diffusion DVB-T vers la norme DVB-T2. Conscient de cet enjeu et de la valeur qui s’attache à la meilleure utilisation du domaine public hertzien pour les multiples usages que permettent les technologies numériques, le législateur a créé la Commission de modernisation de la diffusion audiovisuelle, organisme parlementaire paritaire qui sera consulté préalablement par le Premier ministre sur tous les projets de réaffectation des fréquences affectées au Conseil supérieur de l'audiovisuel.

Au final, l’enjeu des ressources hertziennes est apparu prégnant tout au long de l’année 2013. Il ne cessera pas de l’être dans les années futures, compte tenu de la considérable valeur économique des fréquences utilisées par les services de communication audiovisuelle. Les mesures adoptées tant par le Parlement que par le Conseil ont apporté des premières réponses, mais il serait particulièrement souhaitable de confier au régulateur la marge de manœuvre allocative la plus complète possible, notamment en lui reconnaissant expressément une mission de gestion optimale du spectre des fréquences radioélectriques. C’est ce que le CSA propose, parmi les modifications législatives qu’il lui appartient de formuler dans son rapport annuel.

Une meilleure régulation des marchés de l’audiovisuel

L’année s’est écoulée avec en suspens le sort d’une importante opération d’acquisition de chaînes gratuites par un groupe de télévision payante. L’autorisation donnée par l’Autorité de la concurrence en juillet 2012 a été annulée par le Conseil d’État en décembre 2013, au regard notamment de l’insuffisance des engagements souscrits par le groupe pour garantir la concurrence sur les marchés des droits des films français. L’agrément donné par le CSA à cette opération fut alors remis en cause dans ses dispositions qui reprenaient les engagements souscrits devant l’Autorité de la concurrence.

Ce nouvel épisode, qui témoigne d’un besoin toujours plus fort d’articulation entre l’autorité sectorielle et l’Autorité de la concurrence, a conduit le CSA à approfondir sa réflexion sur ses outils de régulation des marchés. Comme il l’avait souligné dans sa contribution sur l’adaptation de la régulation audiovisuelle, puis dans son rapport d’activité pour 2012, il continue de plaider pour une régulation plus complète de la concurrence, au soutien des procédés traditionnels que sont le contrôle des concentrations et la sanction des pratiques anti-concurrentielles par l’Autorité de la concurrence. L’expérience d’analyse concurrentielle développée au Conseil par le groupe de travail « Économie de l’audiovisuel et affaires européennes » présidé par Emmanuel Gabla, reconnue par ses interlocuteurs français et européens, devrait devenir une composante essentielle de sa mission de régulation économique, admise comme telle par la loi. Le Conseil souhaiterait l’exercer en disposant de la gamme des responsabilités qui accompagne normalement cette compétence. Il formule à cet effet plusieurs propositions à l’attention du législateur.

 

up

 

Les mÉdias audiovisuels au cœur de la sociÉtÉ

L’accent mis en 2013 sur les besoins d’une régulation économique refondée et renforcée pour le secteur de l’audiovisuel n’a pas pour autant conduit le CSA à s’écarter de ses responsabilités pour la garantie des libertés publiques, la promotion de la cohésion sociale et de la diversité, et la défense de l’égalité des droits. Bien au contraire, à la mesure du rôle structurant des médias audiovisuels dans la construction de la citoyenneté et la formation des représentations collectives, celles-ci ont fait l’objet d’orientations ou d’impulsions nouvelles, en s’appuyant notamment sur les multiples potentialités du droit souple, de la concertation et de la corégulation.

Pluralisme politique : les apports d’une année charnière

Après l’intense activité suscitée par les élections présidentielles et législatives de 2012, l’année 2013 fait figure d’année charnière pour cette mission essentielle du CSA qu’est la garantie du pluralisme politique. Maintenant sa veille continue du pluralisme hors périodes électorales, le CSA, avec son groupe de travail « Pluralisme  et campagnes électorales » que préside Francine Mariani-Ducray, et qu’a présidé Christine Kelly durant la première partie de l’année, a également assuré le suivi de deux consultations locales importantes : la première portait sur le renouvellement de l’Assemblée territoriale de la Polynésie française, la seconde procédait de manière inédite à la consultation des électeurs d’Alsace sur l’évolution de leurs structures régionales.

En parallèle, le Conseil a préparé les grandes échéances électorales de 2014 : l’élection des conseillers municipaux et communautaires, d’une part, et les élections des représentants au Parlement européen, d’autre part. S’agissant des élections municipales, le CSA a complété sa délibération du 4 janvier 2011 relative au principe de pluralisme politique dans les services de radio et de télévision en période électorale, par une recommandation spécifique, adoptée le 20 novembre 2013. Ce texte prend notamment en compte le cas particulier des élections dans les villes de Paris, Lyon et Marseille, en vue d’assurer le respect du traitement équitable dans les secteurs qui composent ces circonscriptions électorales. Par ailleurs, la recommandation prend acte du rôle croissant des télévisions locales dans le débat politique au cœur des territoires et leur demande de rendre compte, à l’instar de leurs homologues nationales, des temps de paroles attribués aux différents candidats de leur zone de diffusion.

La cohésion sociale et l’égalité des droits : le rôle structurant des médias audiovisuels

Les compétences sociétales du CSA ont été très fortement mobilisées en 2013 avec, d’une part, la mise en œuvre d’actions nouvelles et, d’autre part, la poursuite d’actions de long terme.

S’agissant d’abord d’actions nouvelles, le renouvellement du Conseil a été l’occasion de mettre en avant spécifiquement deux problématiques sensibles que sont les droits des femmes dans les médias et l’apport de l’audiovisuel à l’éducation. Deux nouveaux groupes de travail ont été constitués : le groupe de travail « Droits des femmes » confié à la présidence de Sylvie Pierre-Brossolette et le groupe de travail « Audiovisuel et éducation » présidé par Mémona Hintermann-Afféjée. Les deux conseillères ont mené tout au long de l’année un travail particulièrement soutenu.

Le groupe de travail « Droits des femmes » s’est attaché à mettre en lumière les déficits de représentativité des femmes dans les médias en conduisant études et auditions, ainsi qu’en se rapprochant du ministère des droits des femmes, notamment dans le cadre du débat sur le projet de loi relatif à l’égalité entre les femmes et les hommes, et soutenant l’introduction d’une règle de parité dans les nominations des représentants de l’État et des personnalités qualifiées siégeant aux conseils d’administration des sociétés nationales de programme.

En parallèle de cette démarche, la mission « Sport » conduite par Christine Kelly a souligné un important déficit d’exposition du sport féminin dans les médias audiovisuels. Un cycle annuel d’auditions des éditeurs et des représentants du sport professionnel s’est conclu par la publication d’une étude et par l’organisation d’un évènement inédit à l’initiative du CSA, avec le soutien du Gouvernement, représenté par la ministre des droits des femmes et la ministre des sports, et la participation de sportives professionnelles : « Les 24 heures du sport féminin » durant lesquelles les éditeurs français mais aussi des services francophones ont mis spécialement en valeur le sport féminin dans leurs programmes.

De son côté, le nouveau groupe de travail « Audiovisuel et éducation » s’est donné pour double objectif de favoriser l’éducation aux médias et par les médias. Premier jalon de cette entreprise, le nouveau site internet « Éducation et Médias » du CSA propose depuis le mois de novembre une introduction au monde des médias audiovisuels et à sa régulation. Régulièrement alimenté, le site développe actuellement son versant thématique d’éducation par les médias. Dans une perspective voisine, le groupe de travail va développer et intensifier la contribution du CSA au concours national de la Résistance et de la Déportation, qui comprend un prix spécial du CSA pour les travaux audiovisuels depuis 2008. En outre, le conseiller Patrice Gélinet, président de la mission « Langue française et francophonie », a mené à bien l’organisation d’un colloque mettant en avant le rôle traditionnel du CSA en faveur de la défense et de l’illustration de la langue française. Le 9 décembre 2013 au Collège de France, une journée entière de travaux ouverts conjointement par le président Olivier Schrameck et par le Secrétaire général de la Francophonie, le Président Abdou Diouf, a porté sur « l’avenir de la langue française dans les médias audiovisuels ».

Une autre action emblématique du CSA sur le terrain sociétal a consisté en une association inédite des chaînes nationales à la mise en valeur de la diversité de la société française. Faisant suite à l’impulsion donnée par la conseillère Mémona Hintermann-Afféjee, les éditeurs de la TNT nationale ont diffusé un spot célébrant cette diversité à l’occasion du 14 juillet. Mais plus largement, le groupe de travail « Diversité » qu’elle préside a connu en 2013 une activité riche et renouvelée. En atteste l’écho donné à la dernière vague du baromètre de la diversité, qui s’affirme comme un instrument clef de l’action du CSA en la matière. Les travaux du groupe trouveront par ailleurs l’appui renforcé de l’Observatoire de la diversité placé auprès du CSA, dont l’effectif a été renouvelé pour moitié et qui accueille d’importantes personnalités de la société civile et des institutions publiques, avec en particulier une représentante du Défenseur des droits, partenaire essentiel du Conseil.

Ces actions nouvelles du CSA se sont intégrées au concert des thématiques récurrentes sur le terrain de la cohésion sociale, de la lutte contre les discriminations et de la protection des consommateurs.

L’activité régulière de suivi des programmes et d’intervention en cas de contenus inadaptés, voire contraires à l’ordre public ou à la dignité de la personne humaine, constitue une garantie précieuse pour les auditeurs et les téléspectateurs. À cet égard, 2013 a été marquée par les nombreux temps forts de l’actualité qui, en particulier, appellent l’application des dispositifs de protection des jeunes publics, qu’ils soient les destinataires des programmes ou qu’ils en soient les acteurs. Ainsi en a-t-il été par exemple à la suite des évènements tragiques survenus dans l’école La Rochefoucauld à Paris. Par ailleurs, dans la continuité de son action, le groupe de travail « Jeunesse et protection des mineurs » que préside Françoise Laborde a conduit la campagne annuelle « Protection des jeunes publics » qui, à travers la diffusion de spots informatifs et la tenue d’un forum sur un site dédié du CSA, permet de nouer un dialogue avec les parents et les enfants sur les risques liés à des programmes inadaptés (http://www.csa.fr/csajeunesse/).

Dans ce même élan visant à associer le monde de l’audiovisuel à la poursuite des politiques publiques,  plusieurs chartes ont été signées sous l’égide du CSA et du Gouvernement, illustrant l’apport majeur de la corégulation. Doit être mentionnée particulièrement la reconduction de la charte quinquennale visant à favoriser une alimentation et une activité physique favorables à la santé dans les programmes de télévision et les messages de publicité, dite « Charte alimentaire ». Au terme d’un processus conduit par la mission « Santé » que préside Christine Kelly, six ministères dont celui des affaires sociales et de la santé, ont signé cette charte aux côtés des représentants des éditeurs, des annonceurs, de l’industrie agroalimentaire et des associations de sportifs et de personnes obèses. Les engagements ont été pris pour des volumes accrus d’émissions de sensibilisation à l’équilibre physique et alimentaire, ainsi que pour une éthique publicitaire conforme aux enjeux nutritionnels fixés par le Plan national nutrition santé.

Le procédé de la charte que le Conseil développe maintenant depuis plusieurs années a également été utilisé à diverses reprises, notamment dans le domaine de la promotion des jeux de hasard et des paris sportifs avec une charte d’engagements déontologiques signée par les éditeurs, les annonceurs et les principaux acteurs du jeu en ligne. De même, en janvier 2014, c’est en présence de la ministre chargée des personnes handicapées et de la lutte contre l’exclusion qu’une charte en faveur du recrutement et de la formation des personnes handicapées dans les entreprises de l’audiovisuel  a été signée par les grands éditeurs et des écoles de journalisme. Elle concrétisait ainsi l’initiative du groupe de travail « Diversité » de Mémona Hintermann-Afféjee, avec le soutien de Nicolas About, qui préside le groupe de travail « Accessibilité aux personnes handicapées » du CSA.

La régulation du service public

Le Conseil supérieur de l’audiovisuel est traditionnellement le garant du respect des obligations fixées dans les cahiers des charges des sociétés de l’audiovisuel public, comme il l’est par ailleurs des engagements figurant dans les conventions des éditeurs privés. Il était également depuis sa création, chargé de désigner les présidents des sociétés nationales de programme, jusqu’à ce que la loi du 5 mars 2009 confie cette responsabilité au Président de la République, après avis conforme du Conseil et sous réserve d’un veto des commissions parlementaires compétentes. Sur ces deux terrains caractéristiques des missions du régulateur à l’égard du service public, l’année 2013, avec la loi du 15 novembre, a été celle d’évolutions remarquables qui témoignent d’un raffermissement des liens qui unissent régulation et service public, dans l’intérêt général.

Sur le premier point, celui du contrôle des missions du service public, l’action engagée par le groupe de travail « Télévisions nationales publiques » présidé par Sylvie Pierre-Brossolette a conduit à la reconnaissance d’une fonction consultative nouvelle du CSA sur l’élaboration, la modification et l’exécution des contrats d’objectifs et de moyens (COM) des sociétés France Télévisions, Radio France et France Médias Monde (anciennement dénommée AEF jusqu’au changement opéré au mois de juin 2013). Avant même cette novation législative, la ministre de la culture et de la communication avait d’ailleurs abondé dans le sens de cette proposition, en saisissant le CSA d’une demande d’avis sur l’avenant au COM de France Télévisions. Dans son avis rendu le 11 septembre 2013, le CSA a formulé 14 observations tendant à saluer les avancées du groupe dans la nécessaire restructuration qu’il est en train d’opérer, soulignant cependant l’importance de clarifier l’identité éditoriale de ses différents programmes, d’engager plus fortement la transition numérique des services et de veiller toujours plus attentivement à la maîtrise des coûts de personnel.

Sur le second point, celui de la désignation des dirigeants des sociétés nationales de programme, la loi du 15 novembre 2013 relative à l’indépendance de l’audiovisuel public a restitué au Conseil cette responsabilité essentielle, que le Conseil constitutionnel avait qualifiée de garantie légale de l’indépendance des médias. La procédure de nomination n’a pas simplement été restaurée, elle a été modernisée : des exigences légales nouvelles s’ajoutent maintenant à l’obligation de motivation de la décision du Conseil. Elles prévoient, d’une part, la présentation d’un projet stratégique par les candidats et, d’autre part, l’audition de la personne nommée par les commissions parlementaires, étayée par la présentation d’un document d’orientation. Cette compétence retrouvée et la compétence nouvelle d’examen des COM ont ainsi rénové le dispositif d’accompagnement du service public par le Conseil, lui conférant une légitimité et des moyens accrus.

 

up

 

Audiovisuel et numÉrique : vers une rÉgulation adaptÉe
aux nouveaux espaces de communication et de culture

La communication audiovisuelle est aujourd’hui en pleine mutation numérique : ses modes d’accès et d’utilisation sont très fortement bouleversés par la démultiplication des canaux de diffusion et par les usages nouveaux qu’ils génèrent, notamment avec les seconds écrans qui permettent des pratiques inédites, telles celles de la « télévision sociale » que le CSA a examinées dans une étude de « première approche » conduite par sa commission de réflexion prospective sur l’audiovisuel présidée par Françoise Laborde et Francine Mariani-Ducray.

Le CSA est en effet particulièrement attentif à la révolution numérique qui affecte tant l’économie de l’audiovisuel que la nature des médias. Les objectifs de respect de l’ordre public, de défense du pluralisme politique et culturel ou encore d’indépendance des médias, ne peuvent dépendre de la simple manière dont sont diffusés les contenus audiovisuels. Plus encore, la globalisation des échanges favorisés par le numérique transforme la scène culturelle, faisant émerger des acteurs mondiaux particulièrement puissants, prescripteurs d’informations et de culture. C’est le cas tout particulièrement des grandes plateformes d’échanges communautaires et des grandes places de marchés de services numériques que sont les magasins d’applications ou de biens culturels dématérialisés.

Ces nouveaux usages, ces nouveaux acteurs, posent la question de la capacité de la régulation à faire valoir ses objectifs de pluralisme et de protection des publics dans l’intérêt même de la liberté de communication. D’ores et déjà, la régulation s’applique à d’importants aspects de l’audiovisuel numérique, tout particulièrement depuis 2009 aux services de médias audiovisuels à la demande (SMAD). Régis par un décret adopté en 2010, ces services diversifiés qui fournissent la télévision de rattrapage et la vidéo à la demande, à l’acte ou à l’abonnement, sont l’objet d’une régulation supervisée par le CSA qui les associe aux principes de protection des jeunes publics et aux politiques de contribution au financement de la création. Depuis la loi du 15 novembre 2013, les SMAD sont tenus de se déclarer auprès du CSA, facilitant ainsi sa mission de recensement et de contrôle. Au même moment, le CSA a rendu public son rapport au Gouvernement sur l’application de la régulation aux SMAD, dans lequel il souligne la nécessité d’un allègement et d’une simplification propres à dynamiser le marché français. Il s’agirait en particulier de permettre le calcul des obligations de contribution à la création au niveau des groupes éditeurs, de prendre en compte la déclinaison d’un même SMAD sur les supports de diffusion, ou encore apprécier les obligations d’exposition en fond de catalogue sur une base annuelle. Par ailleurs, dans l’intérêt d’une meilleure compétitivité des SMAD, le Conseil propose plusieurs évolutions : prendre en compte le rôle des moteurs de recommandation dans l’exposition des œuvres en page d’accueil, adapter la chronologie des médias du cinéma sur les médias aux nouveaux usages et besoins du public à l’heure numérique, et donner dans la directive SMA toute sa place à l’acteur incontournable qu’est devenu le distributeur de services numériques.
Durant l’année 2013 également, le CSA s’est très fortement mobilisé pour proposer, tant aux pouvoirs publics qu’aux nouveaux acteurs numériques, des solutions pour une régulation adaptée aux nouveaux espaces digitaux.

D’abord, à la suite de la mission Lescure, il propose la voie d’une association souple et conventionnelle du monde de l’internet aux objectifs de la régulation en visant essentiellement les deux axes que sont la protection des droits fondamentaux et la promotion de l’exception culturelle à travers la diversité des offres. Ces suggestions ont été synthétisées dans le rapport sous la forme de proposition de modifications législatives, consistant à faire évoluer les catégories de la communication audiovisuelle afin d’y intégrer des services qui jusqu’à présent n’en relèvent pas.

Ensuite, l’inscription numérique de la régulation des médias suppose un dépassement des cadres nationaux. L’échelle européenne sur ce point doit devenir le niveau de référence pour fixer les fondements d’un espace numérique régional uni autour des principes essentiels de respect des personnes et de promotion de la diversité culturelle. À cet égard, le CSA a conduit en 2013 une action européenne très intense et a lancé, conjointement avec le régulateur britannique des médias et des communications électroniques (Office for Communications, OFCOM) une initiative visant à la création d’un réseau des régulateurs de l’Union européenne qui faisait jusqu’à présent défaut. La Commission de l’Union européenne a réagi très favorablement à cette initiative et a annoncé, le 3 février 2014, la création du groupe des régulateurs européens des services de médias audiovisuels, dit ERGA (pour European Regulators Group for Audiovisual Media Services). L’ERGA sera l’interlocuteur direct de la Commission et du Parlement dans les négociations qui conduiront à l’élaboration du futur cadre juridique européen des médias audiovisuels. Le 3 mars 2014, le président du Conseil supérieur de l’audiovisuel, Olivier Schrameck, a été élu président de l’ERGA jusqu’à la fin de l’année 2015.

 

up

 

La nouvelle gouvernance du CSA

La loi relative à l’indépendance de l’audiovisuel public aura engagé un nouvel élan pour la régulation de l’audiovisuel. Ce que le Parlement a entendu apporter sur le fond de la régulation, il l’a également apporté sur la structure du régulateur et cette synthèse ne pourrait s’achever sans une mention spécifique des avancées touchant directement, non plus cette fois aux missions du CSA, mais à sa gouvernance qui va désormais s’opérer dans un nouveau contexte statutaire.

En premier lieu, la composition même du Conseil évoluera progressivement de neuf à sept membres et le Président de la République ne nommera désormais que le seul président du Conseil. La loi est également venue préciser les domaines d’expertise et d’expérience exigés des futurs membres ; et pendant que la nomination du président du CSA continue d’être soumise à un vote de non-opposition des commissions du Parlement chargées des affaires culturelles, celles des membres désignés par les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat feront l’objet d’un vote d’approbation de leurs commissions respectives, se prononçant favorablement à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Par ailleurs, afin d’assurer au pouvoir de sanction du CSA une pleine conformité aux exigences constitutionnelles et européennes de garantie des droits et d’impartialité, le législateur a procédé à la séparation entre fonctions d’engagement et d’instruction des poursuites et celle de prononcé de la sanction. Pour assurer la phase d’instruction, un rapporteur indépendant nommé par le vice-président du Conseil d’État parmi les membres de la juridiction administrative a été établi. M. Régis Fraisse, conseiller d’État, a ainsi été désigné après avis favorable du Conseil supérieur de l’audiovisuel.

En second lieu, c’est le statut même du CSA qui évolue : l’autorité indépendante devient autorité publique indépendante. Le changement ne se résume pas à un ajustement terminologique. En effet, il n’y a pas de régulation effective sans régulation réactive et cette nécessité a justifié, aux yeux du législateur, que la gouvernance du CSA bénéficie d’une plus grande liberté de gestion administrative et financière, de manière à pouvoir adapter ses moyens humains et budgétaires aux besoins de la régulation. En devenant autorité publique indépendante, dotée à ce titre de la personnalité morale, le CSA pourra mieux cibler ses priorités de gestion dans le cadre de crédits votés et évalués annuellement par le Parlement. Il sera mieux à même de recourir, en fonction des besoins du moment, à des expertises extérieures ou à des recrutements.

La nouvelle gouvernance du CSA, qui s’applique depuis le 1er janvier 2014, s’appuiera également sur un ancrage territorial affermi.

Les comités territoriaux de l’audiovisuel (CTA), qui assurent l’action déconcentrée du CSA seront conduits à déployer fortement leur expertise à l’occasion, notamment, des études d’impact qui pourront être diligentées sur les modifications significatives du paysage audiovisuel local. Plus largement, les résultats très positifs de leur action, depuis la réforme de 2011 qui les avait institués, conduit le Conseil à proposer que les CTA soient maintenant compétents pour se prononcer sur l’ensemble des modifications que les opérateurs locaux souhaiteraient porter aux éléments de leurs conventions d’exploitation, et non plus sur les seules modifications dites « non substantielles » de ces éléments.

Ainsi, l’année 2013 fut véritablement celle où se seront conjugués continuité et renouveau avec une particulière intensité, donnant à la régulation de l’audiovisuel un cap clair en direction de la croissance économique et de la promotion de la culture, pour la liberté de communication.

 

up