Les avis sollicités par le gouvernement

Avis n^o 2002-1 du 26 mars 2002 relatif aux projets de décrets modifiant les cahiers des missions et des charges des sociétés France 2, France 3 et Télévision du savoir, de la formation et de l'emploi, et portant approbationde ceux de « La Chaîne de rediffusion » et « La Chaîne d'information continue » (cf. annexe)

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel a été saisi pour avis de projets de décrets portant modification des cahiers des missions et des charges de France 2, France 3 et La Cinquième et portant approbation de ceux de deux nouveaux services numériques de télévision du secteur public.

S'agissant des projets de décrets relatifs aux trois chaînes existantes, le Conseil a pris acte avec satisfaction de l'objectif du gouvernement de mieux définir pour chacune d'entre elles un rôle spécifique et complémentaire au sein du groupe France Télévisions. Il a néanmoins formulé plusieurs observations relatives à l'articulation entre les cahiers des missions et des charges et les contrats d'objectifs et de moyens, à l'harmonisation des objectifs du préambule et des dispositions détaillées dans les articles des cahiers des charges, et à la base de données de programmes, services ou messages.

Le Conseil a également proposé que des précisions ou modifications rédactionnelles soient apportées à ces projets concernant la responsabilité éditoriale des sociétés, les dispositions relatives à la production audiovisuelle, la publicité dans les émissions destinées à la jeunesse, la diffusion numérique des chaînes, les relations avec l'INA et la conservation des émissions.

Des observations spécifiques aux chaînes régionales numériques de France 3 et à La Cinquième ont en outre été formulées.

S'agissant des deux nouveaux services numériques de télévision, le Conseil a proposé que leurs missions, notamment l'objet de « La Chaîne de rediffusion », soient précisées et leurs moyens, notamment leur régime publicitaire, réexaminés.

Le 2 mai 2002, ont été adoptés le décret n^o 2002-750 portant modification du cahier des missions et des charges des sociétés France 2 et France 3, le décret n^o 2002-751 portant modification du cahier des missions et des charges de la société Télévision du savoir, de la formation et de l'emploi, le décret n^o 2002-752 portant approbation du cahier des charges de la société provisoirement dénommée « La Chaîne d'information continue » et le décret n^o 2002-753 portant approbation du cahier des charges de la société provisoirement dénommée « La Chaîne de rediffusion ».

Avis n^o 2002-2 du 9 avril 2002 sur le projet de décret pris pour l'application de l'article 18-1 de la loi n^o 84-610 du 16 juillet 1984 modifiée relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives (non publié au Journal officiel)

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel a été saisi pour avis, en application de l'article 18-2 de la loi du 16 juillet 1984 modifiée relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives, d'un projet de décret pris pour l'application dudit article et visant à encadrer la commercialisation des droits de retransmission des événements sportifs par voie radiophonique.

Le dispositif retenu par le projet de décret rejoignant ses préoccupations, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a émis un avis favorable sur ce texte.

À ce jour, aucun décret d'application de l'article 18-2 précité de la loi n^o 84-610 du 16 juillet 1984 modifiée n'a été adopté.

Avis du 23 avril 2002 sur le projet de décret relatif à l'établissement et au fonctionnement de réseaux de communication audiovisuelle dans les circonstances prévues par les articles 2 et 6 de l'ordonnance n^o 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense (non publié au Journal officiel)

Le Secrétariat général de la défense nationale a sollicité de la part du Conseil supérieur de l'audiovisuel un avis sur un projet de décret relatif à l'établissement et au fonctionnement des réseaux de communication audiovisuelle en temps de crise. Ce projet de décret vise à remplacer le décret n^o 89-510D du 22 novembre 1989, jamais publié, qui fixe les conditions dans lesquelles le gouvernement et les préfets peuvent réquisitionner les réseaux hertziens de communication audiovisuelle pour faire programmer et diffuser des déclarations au titre de la défense non militaire.

L'article 2-1 de ce projet de décret prévoit que, préalablement à une éventuelle réquisition, un plan de fonctionnement des réseaux de communication audiovisuelle par voie hertzienne terrestre est établi sous l'autorité du Premier ministre, selon les directives du Secrétariat général de la défense nationale et en liaison avec le Conseil supérieur de l'audiovisuel. L'instance de régulation a donc demandé à être officiellement informée de toute réquisition de ces réseaux de communication qui pourrait être ordonnée en application du texte précité.

Avis n^o 2002-4 du 30 avril 2002 sur le projet de décret relatif à la constitution du Conseil consultatif des programmes créé auprès de la société France Télévisions (non encore publié au Journal officiel)

Saisi pour avis d'un projet de décret pris pour l'application de l'article 46 de la loi n^o 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée et relatif à la constitution du Conseil consultatif des programmes créé auprès de la société France Télévisions, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a formulé plusieurs observations.

En premier lieu, il a estimé que la procédure, consistant à tirer au sort parmi les « redevables » de la redevance les membres du Conseil consultatif des programmes, ne garantissait pas une représentativité satisfaisante. Procéder au tirage au sort des membres de l'instance parmi les redevables de la redevance risque en effet en toute hypothèse d'aboutir à une sur-représentation de certaines catégories de téléspectateurs au détriment des jeunes.

Le CSA a également proposé que les conditions de récusation des membres soient mieux encadrées afin que la mesure ne puisse être suspectée d'être arbitraire.

Il a par ailleurs constaté que le Conseil consultatif des programmes, appelé à être « un lieu d'écoute représentant les téléspectateurs », allait cohabiter avec les médiateurs des sociétés du groupe France Télévisions, également en charge de tenir un rôle d'intermédiaire entre ces sociétés et les téléspectateurs. Il a indiqué que l'efficacité de chacune de ces instances pourrait être optimisée si elles œuvraient de concert.

À ce jour, le décret relatif à la constitution du Conseil consultatif des programmes créé auprès de la société France Télévisions n'a pas été adopté.

Avis n^o 2002-5 du 30 avril 2002 sur le projet de décret pris en application du 12^o de l'article L. 32 du Code des postes et télécommunications et relatif aux valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements utilisés dans les réseaux de télécommunications ou par les installations radioélectriques (cf. annexe)

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel a été saisi pour avis d'un projet de décret pris en application du 12^o de l'article L. 32 du code des postes et télécommunications visant à faire respecter en France les valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques (de 0 Hz à 300 GHz) prévues par la recommandation 1999/519/CE du Conseil de l'Union européenne du 12 juillet 1999.

Tout en approuvant l'économie générale de ce texte, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a formulé deux séries d'observations. En premier lieu, il s'est prononcé en faveur de l'intégration de l'objectif de protection de la santé publique prévu par le projet de décret parmi les conditions techniques qu'elle définit en application de l'article 25 de la loi n^o 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée. Dans cette optique, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a proposé que les personnes qui font usage de la ressource hertzienne dont il est affectataire soient soumises, sous son contrôle, aux obligations prévues aux articles 2 et 3 du projet de décret. Une telle modification du projet de décret permettrait au Conseil supérieur de l'audiovisuel d'introduire dans les autorisations d'usage de fréquences qu'il délivre, sur le fondement des article 26, 29, 30, 30-1 et 30-2 de la loi de 1986 précitée, l'obligation pour le titulaire de respecter les valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques telles que fixées par le projet de décret.

En second lieu, afin d'éviter tout risque de conflit de compétences entre les autorités administratives concernées, il a été suggéré que le 3^e alinéa de l'article 5 du projet de décret ne s'applique pas aux sites d'émission dont l'implantation, le transfert ou la modification a fait l'objet d'une décision du Conseil supérieur de l'audiovisuel prise après avis de l'Agence nationale des fréquences, conformément au 5^o de l'article R-52-2-6 du décret n^o 96-1178 du 27 décembre 1996, pris pour l'application de l'article 14 de la loi n^o 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications.

Le projet de décret a toutefois été adopté le 3 mai 2002 (Décret n^o 2002-775 du 3 mai 2002 (JO n^o 105 du 5 mai 2002 p. 8624.), sans que les observations du Conseil supérieur de l'audiovisuel ne soient suivies.

Réponse du 2 octobre 2002 à la consultation du gouvernement sur la transposition du « paquet télécom »

Au cours de son assemblée plénière du 1 er octobre 2002, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a adopté le texte de sa réponse sur « l'évolution du droit français des communications électroniques », dans le cadre de la consultation publique lancée par le gouvernement dans la perspective de la transposition du « paquet télécom ».

S'agissant du secteur audiovisuel, cette consultation publique aborde de nombreuses questions qui, sans avoir forcément un lien direct avec la transposition des textes communautaires, touchent à l'organisation même de la régulation ainsi qu'au régime juridique de la distribution de services et au mode d'attribution des fréquences pour les services audiovisuels.

Rappel des principes essentiels qui régissent la régulation de la communication audiovisuelle

La réponse du Conseil supérieur de l'audiovisuel s'appuie sur les deux principes fondamentaux qui régissent la régulation de la communication audiovisuelle : la liberté de communication et la diversité culturelle. Il rappelle notamment que l'objectif de la liberté de communication, tel que défini par le Conseil constitutionnel, est « que les auditeurs et les téléspectateurs soient à même d'exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions, ni qu'on puisse en faire les objets d'un marché ».

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel estime que la poursuite des objectifs de pluralisme et de diversité culturelle doit être recherchée pour l'ensemble du champ de la communication audiovisuelle, dans la perspective à terme du principe de neutralité technologique préconisé par la Commission européenne. Ceci supposera une définition juridique claire de ce que sont les services de télévision et de radiodiffusion sonore, qui n'existe pas aujourd'hui en droit français, et la mise en place d'un régime approprié pour les autres services de communication audiovisuelle. Il considère que la satisfaction de ces objectifs suppose également que la régulation soit à même de s'exercer sur l'ensemble de la chaîne des métiers des contenus et notamment sur la distribution des services audiovisuels.

Le régime du câble

S'agissant de la distribution commerciale de services audiovisuels, qui n'est pas dans le champ de la transposition du « paquet télécom », le CSA se prononce en faveur d'un assouplissement du régime des câblo-opérateurs, qui pourraient être soumis à simple déclaration et d'un allégement du dispositif anticoncentration propre aux câblo-opérateurs (seuil de 8 millions d'habitants).

Dans la mesure où le raccordement du téléviseur à un réseau câblé ou à une antenne parabolique exclut ou rend malaisé l'accès aux chaînes hertziennes via l'antenne râteau, le CSA estime qu'il serait justifié que l'ensemble de l'offre en clair hertzienne soit accessible aux foyers raccordés au câble ou au satellite, y compris à travers un « service antenne ».

Les modalités d'attribution des fréquences audiovisuelles

Le CSA estime que l'instance de régulation de l'audiovisuel doit demeurer chargée de planifier les fréquences de radiodiffusion, d'autoriser leur usage et de contrôler leur utilisation.Il réitère son attachement au principe d'une sélection fondée sur des critères qualitatifs ainsi qu'au principe de la gratuité d'usage, garantie du pluralisme et contrepartie d'obligations d'investissement dans la production qui contribuent à l'objectif de diversité culturelle.

Il propose diverses modifications législatives propres à raccourcir la procédure de délivrance des autorisations et à permettre ainsi le respect du délai de huit mois prévu par le « paquet télécom ».

Il est défavorable à la possibilité de cession des autorisations, qui porterait atteinte au principe de l'appel aux candidatures, sauf dans les rares hypothèses d'une modification juridique purement formelle de la personne morale titulaire de l'autorisation.

La diffusion technique hertzienne terrestre

Le CSA juge nécessaire l'introduction d'une réelle concurrence dans le secteur de la diffusion hertzienne terrestre. Il estime que la régulation de ce marché s'inscrit dans une problématique identique à celui de l'exploitation technique d'infrastructures de télécommunications et qu'il est donc légitime que ce soit la même instance, en l'occurrence l'ART, qui régule ces deux marchés.

L'interopérabilité

Le Conseil est favorable à l'interopérabilité la plus large. Il souhaite, en la matière, disposer d'un pouvoir de règlement des litiges, dans la mesure où les questions d'interopérabilité pèsent sur la facilité d'accès du public aux différents services et aux différentes plates-formes de télévision numérique.

L'organisation de la régulation

Le CSA estime que la satisfaction des objectifs de pluralisme et de diversité appelle une régulation économique renforcée du secteur de la communication audiovisuelle, un pouvoir d'investigation adapté et une compétence élargie de règlement des litiges.

Il souhaite enfin que le pouvoir de sanction dont il dispose soit adapté, afin notamment de faciliter le prononcé des sanctions pécuniaires et la diffusion à l'antenne de communiqués.

Avis n^o 2002-6 du 17 décembre 2002 relatif au projet de loi pour la confiance et la sécurité dans l'économie numérique (non encore publié au Journal officiel)

Saisi pour avis du projet de loi pour la confiance et la sécurité dans l'économie numérique, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a formulé, dans sa séance plénière du 17 décembre 2002, ses observations qui portent notamment sur le régime juridique des services de communication en ligne.

Le Conseil rappelle que la convergence des services et des réseaux doit inciter le législateur à tendre vers la neutralité technologique et donc vers l'égalité de traitement entre des services de communication audiovisuelle au contenu similaire accessibles sur des supports différents. Ce principe doit toutefois être tempéré en fonction de différents critères justifiant que différents niveaux d'obligation soient prévus et tenant notamment à la rareté de la ressource des réseaux, à l'impact relatif des services en fonction du support emprunté ou au degré variable d'intervention de l'utilisateur.

L'évolution technologique aurait donc justifié un aménagement plus radical de la législation, qui remette en cause l'architecture actuelle de la loi du 30 septembre 1986 fondée sur une régulation par support. Le Conseil regrette que telle ne soit pas l'approche retenue dans le projet de loi.

Ainsi, la définition de la communication publique en ligne comme un sous-ensemble de la communication audiovisuelle reste purement théorique dans la mesure où le projet de loi soustrait les services de communication publique en ligne aux principes généraux du droit de la communication audiovisuelle. Il conforte donc une grande disparité de régimes entre les services de radio et de télévision et services assimilables selon leur mode de diffusion (hertzien terrestre, câble et satellite d'une part, Internet d'autre part).

C'est pourquoi le Conseil estime nécessaire que la loi définisse clairement les critères permettant de qualifier un service de télévision ou de radiodiffusion sonore et le régime juridique applicable, quel que soit le support du service. Pour la communication publique en ligne, cette définition devrait pouvoir s'appliquer, aussi bien à la reprise en transmission intégrale et simultanée de services de radio et de télévision déjà diffusés sur d'autres supports, qu'à la diffusion de services originaux assimilables pour le public à de tels services.

Devant les perspectives de développement bientôt offertes aux services de télévision sur l'internet à haut débit, le CSA souligne les graves inconvénients d'une absence totale de régulation, notamment pour ce qui concerne le respect des principes rappelés aux articles 1 er et 15 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée (respect de la dignité de la personne humaine, de la liberté et de la propriété d'autrui, protection de l'enfance et de l'adolescence, préservation du pluralisme et de la diversité culturelle, nécessité du développement d'une industrie nationale de production audiovisuelle). Cette absence de régulation créerait un risque de distorsion de concurrence et de contournement des obligations relatives aux contenus audiovisuels par une migration vers le support le moins contraignant. Elle pourrait à terme ouvrir la voie à une dérégulation plus radicale des médias traditionnels.

Les avis au Conseil de la concurrence

Avis relatif au projet de concentration constitué par l'acquisition des sites pylônes du groupe Bouygues Télécom par le groupe TéléDiffusion de France

Le 9 octobre 2001, le groupe TéléDiffusion de France (TDF) a notifié au ministre chargé de l'économie, conformément aux dispositions de l'article L. 430-3 du code de commerce, un projet de concentration constitué par l'acquisition d'un ensemble de sites pylônes auparavant contrôlé par le groupe Bouygues Télécom. Ce projet a été soumis pour avis au Conseil de la concurrence, selon la procédure prévue aux articles L. 430-1 à L. 430-7 du code de commerce. En application des dispositions de l'article 16 du décret n^o 86-1309 du 29 décembre 1986, le Conseil de la concurrence a sollicité à son tour l'avis du Conseil supérieur de l'audiovisuel sur cette saisine.

Après avoir constaté que la prise de contrôle envisagée relevait principalement de l'expertise de l'Autorité de régulation des télécommunications (ART), le Conseil supérieur de l'audiovisuel a adopté, lors de son assemblée plénière du 12 février 2002, une série d'observations qui ont été transmises au Conseil de la concurrence.

Le Conseil de la concurrence a rendu son avis sur cette affaire le 12 avril 2002 et l'a communiqué au ministre chargé de l'économie. Ce dernier a décidé, le 26 avril 2002, d'autoriser le projet de concentration sous réserve d'engagements spécifiques visant à prévenir tout risque d'atteinte à la concurrence.

Avis relatif au recours dirigé par la société Antalis à l'encontre de la société TéléDiffusion de France

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel a été saisi par le Conseil de la concurrence, sur le fondement des dispositions de l'article 16 du décret n^o 86-1309 du 29 décembre 1986, d'une demande d'avis relatif à une plainte de la société Antalis qui reproche à la société TéléDiffusion de France (TDF) des pratiques qu'elle estime anticoncurrentielles dans le cadre de la diffusion technique des services de télévision hertzienne en vue du lancement de la télévision numérique terrestre. Cette plainte était assortie d'une demande de mesures conservatoires.

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel s'est prononcé sur cette affaire par un avis du 6 mars 2002 qui a été transmis au Conseil de la concurrence.

Par une décision du 11 avril 2002, le Conseil de la concurrence a fait droit à la demande de mesures conservatoires présentée par la société Antalis. Il considère ainsi « que l'équilibre économique du secteur de la télévision numérique terrestre dépend de manière cruciale de l'existence d'une concurrence effective à tous les niveaux et pourrait être compromis si l'un des métiers concernés était exercé par une entreprise en mesure de capter une rente de nature monopolistique, d'exclure par ses pratiques l'arrivée de nouveaux entrants sur le marché en cause, ou de rendre impossible économiquement l'accès à des infrastructures essentielles qu'elle détiendrait ; qu'en ce qui concerne la diffusion technique des programmes, il est essentiel que les éditeurs disposent d'offres concurrentes, transparentes et comparables entre elles ; que les propositions tarifaires faites par TDF à Antalis à ce jour ne paraissent pas présenter ces caractéristiques ». Le Conseil de la concurrence a donc enjoint à la société TDF de « communiquer à toute entreprise qui en fait la demande une offre de prestation d'accueil concernant, au moins, les sites de diffusion hertzienne installés sur les 29 premières zones de diffusion définies par le CSA dans sa décision du 24 juillet 2001, détaillée poste par poste et intégrant des conditions tarifaires établies de manière objective, transparente et non discriminatoire, à un prix en rapport avec les coûts directs et indirects des prestations offertes, y compris une rémunération raisonnable du capital engagé » (Conseil de la concurrence 11 avril 2002, décision n^o 02-MC-04, BOCCRF n^o 11 du 28 juin 2002.).

Cette décision a cependant été réformée, sur recours de la société TDF, par un arrêt de la cour d'appel de Paris du 21 mai 2002 enjoignant à l'appelante de communiquer sous un mois « à toute entreprise qui en fait la demande une offre de prestation d'accueil concernant les sites de diffusion hertzienne installés sur les 29 premières zones de diffusion définies par le CSA dans sa décision du 24 juillet 2001, décomposée poste par poste et comportant des tarifs établis de manière objective, transparente et non discriminatoire, à un prix proportionné à la valeur du service qu'elle propose » (Cour d'appel de Paris 1^re chambre 21 mai 2002, BOCCRF n^o 12 du 22 août 2002.).

Avis relatif au recours dirigé par RMC Info à l'encontre du GIE Sport Libre et de ses membres

Saisi par RMC Info d'une demande tendant à faire cesser et sanctionner les pratiques anticoncurrentielles auxquelles le GIE Sport Libre pourrait avoir eu recours à son encontre, le Conseil de la concurrence a sollicité l'avis du Conseil supérieur de l'audiovisuel. La société RMC Info s'était trouvée confrontée à l'opposition d'un GIE formé par les principaux réseaux radiophoniques généralistes nationaux visant à faire obstacle à la commercialisation des droits de retransmission des épreuves de la Coupe du monde de football 2002 dont elle avait acquis l'exclusivité.

Lors de sa séance plénière du 26 mars 2002, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a adopté une série d'observations qu'il a ensuite transmises au Conseil de la concurrence.

Statuant sur la demande de mesures conservatoires, le Conseil de la concurrence a, par une décision du 30 avril 2002, enjoint au GIE Sport Libre de suspendre, « en ce qui concerne l'acquisition des droits radiophoniques pour les matchs de la Coupe du monde 2002 de football, les clauses de son contrat constitutif et de son règlement intérieur, visant à limiter la liberté de ses membres de négocier et/ou de conclure, à titre individuel, tout accord relatif à la retransmission d'événements sportifs » (Conseil de la concurrence 30 avril 2002, décision n^o 02-MC-06, BOCCRF n^o 11 du 28 juin 2002.).

La cour d'appel de Paris a confirmé la décision du Conseil de la concurrence, estimant que les clauses constitutives du GIE Sport Libre, « par l'atteinte à l'autonomie commerciale des entreprises adhérentes et l'uniformisation des conditions de négociation qu'elles provoquent, peuvent avoir un effet restrictif de concurrence ». D'après la cour, le GIE est « susceptible d'avoir été créé, non seulement pour être un interlocuteur privilégié de la société RMC Info, mais surtout pour empêcher celle-ci de bénéficier pleinement du contrat d'exclusivité conclu avec la société KirchMedia et d'exécuter les engagements souscrits à cette occasion » (Cour d'appel de Paris 1^re chambre 4 juin 2002, BOCCRF n^o 12 du 22 août 2002.).