Les élections et le contrôle du pluralisme politique

L'année 2002 a constitué un rendez-vous électoral majeur avec les échéances successives de l'élection présidentielle et des élections législatives. En ces deux occasions, comme pour l'élection de l'Assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna organisée au mois de mars, le CSA a exercé les missions qu'il tient de la loi du 30 septembre 1986, qu'il s'agisse du contrôle du respect du principe de pluralisme ou de l'organisation des campagnes officielles radiotélévisées sur les antennes du service public.

S'agissant de l'élection du président de la République, le Conseil avait adopté, dès le 23 octobre 2001, une recommandation destinée à l'ensemble des services de télévision et de radio et définissant les conditions du respect du pluralisme pendant la campagne. L'adoption de ce texte, plusieurs mois avant le scrutin, et la présentation qui en a été faite par le Conseil aux directeurs de l'information des chaînes de télévision et des stations de radio visaient à permettre à ceux-ci d'établir leurs choix éditoriaux en toute connaissance de cause. Portant tout à la fois sur la période de pré-campagne et sur celle de la campagne officielle radiotélévisée, en fixant des règles différentes pour chacune, cette recommandation est entrée en vigueur le 1^er janvier 2002. À compter de cette date, et jusqu'au second tour de scrutin, le Conseil a veillé, au jour le jour, au respect par les opérateurs des principes posés dans cette recommandation, en installant un véritable observatoire des médias.

Le dispositif ainsi mis en place a à nouveau été utilisé pour le suivi et l'organisation de la campagne des élections législatives des 9 et 16 juin 2002 qui ont donné lieu à l'adoption, le 3 avril 2002, d'une recommandation, également adressée à l'ensemble des services de télévision et de radio et dont la période d'application a débuté le 7 mai 2002.

Enfin, les élections pour le renouvellement de l'assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna, qui se sont tenues le 10 mars 2002 et ont été précédées pour la première fois d'une campagne officielle radiotélévisée, ont vu leur déroulement s'inscrire dans le cadre d'une recommandation adoptée le 5 février 2002. S'appliquant à RFO Wallis-et-Futuna, seul diffuseur du territoire, elle est entrée en vigueur le 25 février 2002 et le Conseil a dépêché sur place un représentant pour veiller au respect de cette recommandation.

Par ailleurs, comme à l'accoutumée, le CSA a veillé tout au long de l'année à l'équilibre général des temps de parole des personnalités politiques dans le cadre de son principe de référence en matière de pluralisme pour ce qui concernait les périodes hors élections ou, en période électorale, l'actualité non liée au scrutin concerné.

La télévision numérique terrestre

Le 23 octobre 2002, le Conseil a procédé à la sélection, parmi les 66 dossiers qu'il avait admis à concourir dans le cadre de l'appel aux candidatures lancé 24 juillet 2001, de 23 chaînes pour la future télévision numérique de terre (TNT). Au préalable, il avait consacré près de sept mois à l'instruction et à l'examen des dossiers de candidature et organisé, du 17 juin au 1 er juillet, des auditions publiques de l'ensemble des candidats. Ces auditions, retransmises en direct sur La Chaîne parlementaire, ont permis à chaque candidat d'exposer son projet en apportant au Conseil les précisions éventuelles qu'il pouvait souhaiter. Parallèlement, le Conseil a poursuivi, durant toute l'année 2002, ses travaux sur de nombreuses autres questions relatives à la mise en place de la TNT et notamment la planification des fréquences hertziennes numériques et le réaménagement des fréquences analogiques.

Les 23 services retenus se répartissent en 8 chaînes gratuites et 15 chaînes payantes dont 2 services, Cuisine TV et Comédie !, sur un canal partagé. Le Conseil a également procédé, à titre indicatif, à une répartition des services sur les 4 multiplex dont ils bénéficieront. Enfin, le 12 novembre, le Conseil a arrêté un projet d'affectation des réseaux de fréquences à chacun des 6 multiplex planifiés pour la TNT.

La sélection a été opérée en portant une attention particulière à l'équilibre économique de la télévision gratuite comme de la télévision payante. Pour la télévision gratuite, le Conseil a mené plusieurs études économiques qui indiquent qu'il existe de la place pour plus de services qu'il n'y en a actuellement, sous réserve de limiter le nombre des nouvelles chaînes aux possibilités offertes par le marché de la publicité. Dans ce contexte, le Conseil a porté son choix sur 6 nouvelles chaînes gratuites en tenant compte de leurs besoins en recettes publicitaires qui devraient représenter environ 2 à 3 % des dépenses publicitaires en télévision cinq ans après le lancement de la TNT et 10 à 12 % dix ans après ce lancement. La télévision payante, de son côté, est caractérisée par une offre abondante en câble et satellite. Le Conseil a, dès lors, préféré sélectionner un bouquet comportant des chaînes phares de ces deux supports qui, seules, semblent en mesure de s'imposer sur le marché difficile de la télévision hertzienne nationale.

Une grande importance a également été accordée à la solidité des plans de financement proposés par les candidats. En effet, l'arrivée de nouveaux acteurs sur le marché de la télévision hertzienne va accroître la compétition entre les éditeurs de services présents sur ce support. C'est la raison pour laquelle le Conseil a veillé à ne sélectionner que des dossiers fournissant des garanties de financement : identification du tour de table ; qualité des engagements des actionnaires, s'agissant notamment des dotations en fonds propres.

Le Conseil s'est, de même, attaché aux engagements relatifs à la création audiovisuelle et cinématographique européenne et d'expression originale française. Lorsque ces engagements sont supérieurs au niveau des obligations figurant dans les textes réglementaires, ils seront repris intégralement dans les conventions conclues avec les éditeurs des services concernés.

Enfin, seuls ont été sélectionnés des candidats qui s'engageaient à assurer progressivement la couverture des zones desservies par les 110 sites d'émission identifiés dans le cadre de la planification des fréquences pour la TNT.

La négociation des conventions qui définiront les obligations et les engagements incombant à chacun des éditeurs des services de la TNT a été engagée à la fin de l'année 2002. Une fois ces conventions conclues, le Conseil délivrera les autorisations d'usage de la ressource radioélectrique en précisant les fréquences sur lesquelles s'exercera le droit d'usage accordé à chaque service.

Le Conseil souhaite pouvoir accorder, en même temps, les droits d'usage de la ressource radioélectrique aux sociétés relevant du secteur public.

L'ensemble des éditeurs présents sur un même multiplex disposeront alors de deux mois pour proposer, conjointement, un opérateur de multiplex qui devra être autorisé par le CSA. Par la suite, le Conseil recueillera la déclaration des distributeurs chargés de la commercialisation des services payants. De même, il devra être destinataire des accords conclus entre les éditeurs de services payants visant à l'interopérabilité de leurs systèmes.

En ce qui concerne les fréquences qui seront dévolues à la diffusion de la TNT sur les 110 sites prévus à terme, le Conseil avait rendu publique, le 24 juillet 2001, une première liste concernant 29 zones géographiques. Le 3 avril 2002, il a publié une deuxième liste de fréquences identifiées sur 30 nouveaux sites. Puis, le 29 novembre, il a procédé à une mise à jour de la liste des fréquences pour ces 59 sites et publié un projet d'affectation de ces fréquences aux réseaux. Les travaux de planification pour les 51 derniers sites sont en cours.

Lorsque les 110 sites seront tous exploités, 80 à 85 % de la population française devraient pouvoir recevoir les signaux de la télévision numérique de terre.

La nouvelle signalétique jeunesse

L'objectif de la signalétique jeunesse, qui est apparue sur les chaînes nationales en clair dès 1996 à l'instigation du CSA, n'est pas de supprimer du petit écran toute représentation de violence ou d'érotisme mais de renforcer la vigilance à la fois des diffuseurs, grâce à la classification de chaque émission et au choix d'un horaire de diffusion approprié qui tient compte de la présence ou non d'enfants devant les téléviseurs, et celle des parents, alertés par la présence d'un pictogramme.

À la suite de deux enquêtes respectivement réalisées en 2000 et 2001, notamment auprès de parents, il est toutefois apparu que la compréhension des différents symboles en couleur de la signalétique et des avertissements qui les accompagnaient demeurait imparfaite dans l'esprit de nombreux téléspectateurs. Aussi le Conseil a-t-il décidé, en juin 2002, de demander aux chaînes de les modifier pour les rendre plus explicites.

À cet effet, il a souhaité que les parents puissent recevoir des recommandations pratiques en termes de tranches d'âge, à l'instar de ce qui existe déjà pour les autres médias (films de cinéma, jeux vidéo, livres pour enfants).

Le nouveau dispositif, entré en vigueur le 18 novembre 2002, a fait l'objet préalablement à son adoption d'une large consultation publique et de longues négociations avec les chaînes hertziennes, ainsi que celles du câble et du satellite. Au cours de ces négociations, les chaînes hertziennes, tout en acceptant le principe de la classification par âge, ont souhaité porter à 10 ans la deuxième catégorie, au lieu des 8 ans du projet initial élaboré par le Conseil. Elles ont également abandonné la couleur orange des pictogrammes proposée par le CSA au profit d'une pastille blanche dans laquelle les chiffres apparaissent en transparence précédés d'un signe moins. De tels logos leur sont en effet apparus plus faciles à concilier avec le respect des œuvres et l'esthétique de l'antenne. Le Conseil, considérant que ce projet marquait un progrès net par rapport aux pictogrammes précédents, l'a accepté et a choisi d'être seul détenteur de la propriété des pictogrammes.

Le nouveau dispositif de signalétique adopté fait appel à des pictogrammes en noir et blanc assortis des mentions suivantes :

- déconseillé aux moins de 10 ans (-10) ;
- déconseillé aux moins de 12 ans (-12) ou interdit en salles aux moins de 12 ans dans le cas de films (-12) ;
- déconseillé aux moins de 16 ans (-16) ou interdit en salles aux moins de 16 ans dans le cas de films (-16) ;
- déconseillé aux moins de 18 ans (-18) ou interdit en salles aux moins de 18 ans dans le cas de films (-18).

La limitation de l'accès aux programmes pornographiques

Dès janvier 2002, le Conseil a réuni les câblo-opérateurs et les responsables de bouquets satellite pour les inviter à mettre en place un double cryptage spécifique nécessitant une démarche volontaire de la part des adultes désireux d'avoir accès aux programmes à caractère pornographique relevant de la catégorie V de la signalétique. Le Conseil était alors préoccupé par la faisabilité d'un contrôle d'accès plus strict pour la diffusion numérique et en particulier pour la télévision numérique terrestre. À l'occasion de ces premiers entretiens, il est apparu que le double verrouillage serait difficile à mettre en ?uvre pour l'ensemble des foyers et notamment ceux desservis en mode analogique qui constituent encore plus de la moitié des abonnés à Canal+. En outre, certains décodeurs déjà commercialisés pour la diffusion numérique ne semblaient pas permettre le double verrouillage.

C'est dans ce contexte qu'a été lancé fin février, un débat public qui a rapidement pris une ampleur nationale, à l'occasion de la remise à la ministre de la Famille d'une première version du rapport du CIEM (Collectif interassociatif enfance et médias) intitulé « L'environnement médiatique des jeunes de 0 à 18 ans : que transmettons-nous à nos enfants ? ». Ce rapport officiellement publié le 3 mai appelait notamment l'attention des pouvoirs publics sur les dégâts causés sur les enfants et les adolescents par le visionnage de programmes pornographiques.

Le CSA, qui avait eu par ailleurs confirmation, sur la base de sondages de l'Institut Médiamétrie, de l'audience de ces programmes par des mineurs, ne pouvait rester insensible à un tel débat. Aussi, afin d'éviter que la future télévision numérique de terre puisse être l'occasion de donner aux programmes pornographiques un essor supplémentaire, le 2 juillet, le Conseil a demandé aux diffuseurs de renoncer à leur programmation et au gouvernement de retranscrire clairement dans la loi l'interdiction de diffuser de la pornographie, telle qu'elle est mentionnée dans l'article 22 de la directive Télévision sans frontières. Seule la loi pouvait en effet permettre de mettre fin à la possibilité donnée aux chaînes (notamment aux chaînes cinéma) dans leurs conventions de diffuser des programmes pornographiques avant l'arrivée à terme de leur autorisation. Interrogée par le Conseil sur l'interprétation qu'elle donnait à l'article 22 de la directive, M^me Viviane Reding, membre de la Commission européenne, a fait savoir au président du CSA, dans une lettre du 15 octobre 2002, que la Commission estimait que la France avait correctement transposé l'article 22 de la directive par l'article 15 de la loi de 1986. La Commissaire précisait que les programmes pornographiques ne sont qu'un exemple de ce que les États membres peuvent considérer comme de nature à nuire gravement aux mineurs.

La plupart des candidats à la télévision numérique terrestre se sont engagés à renoncer à la diffusion de programmes pornographiques si la règle était respectée par tous. Canal+ a publiquement contesté cette demande, considérant que cela porterait tort à ses abonnés et donc indirectement à sa capacité de cofinancement du cinéma français.

À la suite de nouvelles propositions finalement énoncées par les opérateurs en vue d'un double cryptage des signaux émis pour la diffusion des programmes de catégorie V, le Conseil a confié au cabinet de consultants Ornell, le 22 octobre, une expertise des systèmes de verrouillage proposés. Poursuivant parallèlement ses échanges avec les opérateurs, le Conseil les a à nouveau reçus le 7 novembre. Retenir l'option du double verrouillage impliquait en effet que celui-ci soit le plus sûr possible et n'autorise effectivement l'accès aux programmes de catégorie V que pour les seuls adultes, au moyen d'un code spécifique, différent du code initial de l'installation, systématique à chaque nouveau programme et à chaque changement de chaîne. Les nouvelles propositions des opérateurs laissaient à penser que ces conditions pouvaient être remplies. Pour la première fois, Canal+ proposait un système adapté à la diffusion en analogique et la mise en place d'un abonnement sans accès aux programmes pornographiques.

Après la remise, le 14 novembre 2002, du rapport de la commission présidée par M^me Blandine Kriegel au ministre de la Culture et de la Communication, celui-ci s'est prononcé, quelques jours plus tard, en faveur du double cryptage des programmes pornographiques plutôt que de leur interdiction. Pour sa part, le 11 décembre 2002, M^me Claire Brisset, défenseure des enfants, a remis au Garde des sceaux un rapport intitulé « Les enfants face aux images et aux messages violents diffusés par les différents supports de communication » qui préconisait notamment, à défaut de l'interdiction de la diffusion des films X à la télévision, la réalisation d'une expertise indépendante sur le double cryptage.

Enfin, alors que début décembre l'Assemblée nationale n'avait finalement pas adopté la proposition de loi de M. Yves Bur subordonnant la diffusion de programmes pornographiques à la mise en place d'un système de déverrouillage volontaire, le Conseil a décidé, le 19 décembre, que seuls les services de télévision dont le système de double verrouillage répondrait à un certain nombre de critères pourraient diffuser des programmes à caractère pornographique. Ces critères, qui figureront en annexe des conventions des opérateurs offrant des programmes de catégorie V, permettront de garantir leur adéquation à l'objectif de protection du jeune public.

Dans le cadre de la mission d'expertise que lui avait confiée le Conseil, le cabinet Ornell a remis un premier rapport portant sur les systèmes de verrouillage dont la mise en place avait été annoncée, pour la mi-décembre, par les responsables des bouquets satellitaires TPS, AB Sat et Canal satellite, ainsi que par ceux de Canal+ pour la diffusion en modes numérique et analogique. Ce rapport, qui a notamment fait apparaître que le problème des décodeurs en vente libre sans possibilité de double cryptage restait entier, a fait l'objet de la part du Conseil d'une demande d'informations complémentaires.