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Propositions de modifications législatives et réglementaires
I. Assurer au Conseil supérieur de l’audiovisuel un plus large
pouvoir de gestion des fréquences dont l’assignation lui est confiée
1. Permettre au Conseil de différer le lancement d’un appel
à candidatures pour des raisons économiques ou techniques
2. Favoriser le passage de la TNT payante à la TNT gratuite
II. La régulation économique des marchés de la télévision payante
III. Améliorer les conditions de reprise des chaînes
de télévision locales par les fournisseurs d’accès à internet (FAI)
IV. Prévoir une procédure de déclaration des éditeurs de services de médias audiovisuels à la demande (SMAD) auprès du Conseil supérieur de l’audiovisuel
V. Inscrire la défense des droits des femmes
dans les missions du Conseil supérieur de l’audiovisuel
VI. L’association du Conseil supérieur de l’audiovisuel
à l’élaboration des contrats d’objectifs
et de moyens des sociétés du secteur public
VII. Abroger l’attribution des canaux compensatoires
de la télévision numérique terrestre
L’article 18 de la loi du 30 septembre 1986 invite le CSA à suggérer, dans son rapport d’activité, « les modifications de nature législative et réglementaire que lui paraît appeler l’évolution technologique, économique, sociale et culturelle des activités du secteur de l’audiovisuel ».
Au terme de l’année écoulée et de ses enseignements, mais compte tenu également des actions d’ores et déjà engagées par le Conseil dans sa nouvelle formation, il est apparu souhaitable de formuler dans le présent rapport une série de propositions de modifications législatives et une proposition de modification réglementaire.
Les modifications législatives concernent :
- la gestion des fréquences dont l’assignation est confiée au Conseil supérieur de l’audiovisuel ;
- la régulation des marchés dans le secteur de la télévision payante ;
- l’amélioration des conditions de reprise des chaînes locales dans les offres des fournisseurs d’accès à Internet ;
- la déclaration préalable des services de médias audiovisuels à la demande auprès du CSA ;
- l’inscription des droits des femmes parmi les principes dont le CSA est le garant ;
- la consultation et le contrôle du CSA sur les contrats d’objectifs et de moyens des sociétés du secteur public audiovisuel ;
- l’abrogation de la règle dite des « canaux compensatoires »
Une proposition de modification réglementaire a trait à la lutte du CSA contre les préjugés sexistes et les stéréotypes sexuels dans la publicité télévisée.
I. Assurer au Conseil supérieur de l’audiovisuel un plus large
pouvoir de gestion des fréquences dont l’assignation lui est confiée
Les fréquences radioélectriques dont le CSA autorise l’usage sont des biens du domaine public de l’État affectés à la liberté de communication. En conséquence de cette affectation, les restrictions d’accès à la ressource hertzienne sont strictement interprétées et le CSA ne dispose pas des pouvoirs de gestion, habituellement larges, reconnus à l’administration en matière d’occupation du domaine public. Cette situation peut s’avérer préjudiciable dès lors que la compétence liée du régulateur pour allouer des fréquences aux services de communication audiovisuelle peut l’amener à prendre des décisions qui ne tiennent pas suffisamment compte des aspects économique ou technologique du secteur.
Pareillement, le CSA dispose d’une faible marge de manœuvre pour gérer dans le temps les autorisations qu’il a délivrées, notamment en accompagnant l’évolution des modèles économiques (par exemple sur le recours ou non à une rémunération de la part des usagers).
Les deux points suivants paraissent justifier des modifications de la loi du 30 septembre 1986.
1. Permettre au Conseil de différer le lancement d’un appel
à candidatures pour des raisons économiques ou techniques
Il ressort actuellement de la jurisprudence du Conseil d’État issue du principe de liberté de communication que lorsqu’une ressource radioélectrique suffisante pour accueillir un service de télévision ou de radio devient disponible et qu’un éditeur en demande l’usage, le Conseil supérieur de l’audiovisuel est tenu de lancer un appel aux candidatures pour l’attribution de cette fréquence1.
Or, l’autorisation de nouveaux services peut s’avérer parfois peu opportune, notamment en raison d’un contexte économique tendu (marché publicitaire atone insusceptible de permettre le financement adéquat d’un service) ou encore en raison de changements techniques prévisibles et imminents (modification de la norme de diffusion ou de la répartition de fréquences entre différents secteurs par le Gouvernement par exemple). Cette insuffisante prise en compte de critères pourtant déterminants peut s’avérer néfaste à la viabilité d’un projet et contraire aux exigences de bonne gestion des fréquences.
En pareilles circonstances, la possibilité de surseoir aux lancements d’appels aux candidatures et de ne pas donner suite à une demande de réservation prioritaire permettrait d’assurer une meilleure gestion du spectre des fréquences, dans l’intérêt général.
À cette fin, un nouvel article 24 pourrait être introduit, en tête de la section III du chapitre 1er du titre II de la loi du 30 septembre 1986, qui ouvrirait au CSA la possibilité d’apprécier l’opportunité économique et technologique des autorisations d’usage du domaine public hertzien.
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RÉDACTION ACTUELLE DE LA LOI DU 30 SEPTEMBRE 1986 |
PROPOSITION DE RÉDACTION |
Section III : Règles applicables aux services de communication audiovisuelle diffusés.
Néant. |
Section III : Règles applicables aux services de communication audiovisuelle diffusés.
Article 24 (nouveau).
Les autorisations relatives à l’usage de la ressource radioélectrique que le Conseil supérieur de l’audiovisuel accorde, dans les conditions prévues par la présente section, tiennent compte de la situation économique du marché des services de communication audiovisuelle concernés et des évolutions technologiques prévisibles. |
2. Favoriser le passage de la TNT payante à la TNT gratuite
Les services de télévision payante diffusés en mode terrestre hertzien numérique peuvent rencontrer des obstacles liés au contexte économique ou à un nombre insuffisant d’abonnés et souhaiter évoluer, en totalité ou partiellement vers une diffusion en clair. Inversement, une chaine TNT diffusée en clair pourrait considérer plus porteur de faire évoluer son offre en faisant appel à la rémunération des usagers. En l’état actuel de la jurisprudence, un tel changement de catégorie est regardé comme une modification substantielle de l’autorisation accordée par le CSA, lequel ne peut que refuser toute demande en ce sens2. A l’instar de ce qui a été réalisé pour le passage des radios d’une catégorie à une autre, il apparaît souhaitable de pouvoir faciliter le passage d’une chaîne de TNT payante à une chaîne de TNT gratuite et inversement.
Il serait à cet égard possible de modifier l’article 42-3 de la loi du 30 septembre 1986 qui disposerait alors que le passage d’une chaine de TNT de la diffusion payante à la diffusion gratuite est une modification à laquelle le Conseil peut donner son agrément.
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RÉDACTION ACTUELLE
DE LA LOI DU 30 SEPTEMBRE 1986 |
PROPOSITION DE RÉDACTION |
Article 42-3.
L'autorisation peut être retirée, sans mise en demeure préalable, en cas de modification substantielle des données au vu desquelles l'autorisation avait été délivrée, notamment des changements intervenus dans la composition du capital social ou des organes de direction et dans les modalités de financement.
Dans le respect des critères mentionnés à l'article 29, notamment le juste équilibre entre les réseaux nationaux et les services locaux, régionaux et thématiques indépendants, le Conseil supérieur de l'audiovisuel peut donner son agrément à un changement de titulaire d'autorisation pour la diffusion de services de radio lorsque ce changement bénéficie à la personne morale qui contrôle ou qui est contrôlée par le titulaire initial de l'autorisation au regard des critères figurant à l'article L. 233-3 du code de commerce. À l'occasion de ce changement de titulaire de l'autorisation, le conseil peut, dans les mêmes conditions, donner son agrément à un changement de la catégorie pour laquelle le service est autorisé. Ce changement ne peut être agréé hors appel aux candidatures par le Conseil supérieur de l'audiovisuel s'il est incompatible avec la préservation des équilibres des marchés publicitaires, notamment locaux.
Ce changement de titulaire de l'autorisation n'est pas ouvert aux services mentionnés à l'article 80 et aux services locaux, régionaux et thématiques indépendants.
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel peut, par décision motivée, donner son agrément à une modification substantielle des données au vu desquelles il a autorisé un service en télévision mobile personnelle, notamment lorsqu'elle porte sur la programmation ou les modalités de commercialisation. Préalablement à sa décision, il procède à l'audition publique du titulaire et entend les tiers qui le demandent. |
Article 42-3.
L'autorisation peut être retirée, sans mise en demeure préalable, en cas de modification substantielle des données au vu desquelles l'autorisation avait été délivrée, notamment des changements intervenus dans la composition du capital social ou des organes de direction et dans les modalités de financement.
Dans le respect des critères mentionnés à l'article 29, notamment le juste équilibre entre les réseaux nationaux et les services locaux, régionaux et thématiques indépendants, le Conseil supérieur de l'audiovisuel peut donner son agrément à un changement de titulaire d'autorisation pour la diffusion de services de radio lorsque ce changement bénéficie à la personne morale qui contrôle ou qui est contrôlée par le titulaire initial de l'autorisation au regard des critères figurant à l'article L. 233-3 du code de commerce. À l'occasion de ce changement de titulaire de l'autorisation, le conseil peut, dans les mêmes conditions, donner son agrément à un changementde la catégorie pour laquelle le service est autorisé. Ce changement ne peut être agréé hors appel aux candidatures par le Conseil supérieur de l'audiovisuel s'il est incompatible avec la préservation des équilibres des marchés publicitaires, notamment locaux.
Ce changement de titulaire de l'autorisation n'est pas ouvert aux services mentionnés à l'article 80 et aux services locaux, régionaux et thématiques indépendants.
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel peut, par décision motivée, donner son agrément à une modification concernant le recours ou non à une rémunération de la part des usagers permettant à un service de télévision par voie hertzienne terrestre numérique diffusé en crypté d’être diffusé en clair et inversement. Préalablement à sa décision, il procède à l'audition publique du titulaire et entend les tiers qui le demandent. |
II. La régulation économique
des marchés de la télévision payante
Le régulateur de l’audiovisuel ne dispose pas, à l’heure actuelle, d’une compétence suffisamment étendue pour assurer pleinement l’équilibre des marchés de la télévision payante.
Celle-ci est en effet dépendante de l’intervention d’une opération de concentration ou d’une saisine en vue du règlement d’un différend, qui ne règlent qu’a posteriori les problèmes. L’absence d’une réelle régulation ex ante par le Conseil supérieur de l’audiovisuel a pu ainsi favoriser le développement de pratiques anticoncurrentielles, notamment d’abus de position dominante, certes sanctionnées par l’Autorité de la concurrence, mais dont les conséquences en termes de moindre concurrence dans le secteur de la télévision payante et donc d’appauvrissement du paysage audiovisuel français exigent un accompagnement sur plusieurs années.
C’est la raison pour laquelle, à l’occasion de la deuxième contribution remise au Gouvernement sur l’avenir de la régulation audiovisuelle, le Conseil a rappelé l’importance de disposer d’un pouvoir plus complet de régulation ex ante du marché de la télévision payante. Ces préconisations vont dans le sens de celles déjà émises par l’Autorité de la concurrence dans son avis du 7 juillet 20093, ainsi que par Marie-Dominique Hagelsteen, dans son rapport de 2010 sur les exclusivités de distribution et de transport dans le secteur de la télévision4.
Un tel pouvoir se rapprocherait de celui détenu par le régulateur britannique (OFCOM) qui régule la société Sky depuis 2010, ou encore de celui que possède l’ARCEP dans le secteur des communications électroniques. Il s’exercerait en étroite liaison et de manière complémentaire avec l’Autorité de la concurrence grâce à des saisines pour avis et s’appliquerait, en outre, aux marchés des services de médias audiovisuels à la demande.
Le Conseil aurait ainsi pour mission de procéder régulièrement, par exemple tous les trois ans, à l’analyse de la situation concurrentielle du secteur de la télévision payante, sans être dépendant de l’examen des opérations de concentration.
Il délimiterait les marchés pertinents, identifierait les acteurs puissants sur ces marchés et imposerait, le cas échéant, des obligations visant à développer la concurrence, tout en s’assurant du respect de certains objectifs ne relevant pas de la compétence de l’Autorité de la concurrence (qualité et diversité des programmes, développement de la production audiovisuelle).
À l’instar de l’ARCEP en matière d’interconnexion et d’accès aux réseaux, le Conseil devrait pouvoir imposer aux distributeurs puissants un certain nombre de remèdes : encadrer les tarifs de gros et fixer des obligations sur la qualité des chaînes mises à disposition, imposer des obligations d’information et de transparence, y compris la publication d’offres de référence, ainsi que des obligations comptables au distributeur puissant, mise à disposition de chaîne et/ou SMAD qu’un distributeur puissant édite, sur le principe du must offer, régulation des relations d’exclusivité entre le distributeur dominant et les éditeurs indépendants.
Ces nouvelles prérogatives impliquent que le Conseil dispose des pouvoirs d’investigation adéquats à leur exercice.
Le Conseil propose donc de créer dans la loi du 30 septembre 1986 un article 17-2 qui instituerait l’ensemble de ces préconisations, conscient néanmoins que l’ensemble ici présenté constitue l’ossature d’un dispositif qui demeure à étoffer, après concertations avec les acteurs et autorités concernés.
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RÉDACTION ACTUELLE
DE LA LOI DU 30 SEPTEMBRE 1986 |
PROPOSITION DE RÉDACTION |
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Néant. |
Article 17-2 (nouveau).
Le Conseil supérieur de l’audiovisuel détermine, au regard notamment des obstacles au développement d'une concurrence effective, et après avis de l’Autorité de la concurrence, les marchés pertinents du secteur de la télévision payante et des services de médias audiovisuels à la demande.
Après avoir analysé l'état et l'évolution prévisible de la concurrence sur ces marchés, le Conseil établit, après avis de l’Autorité de la concurrence, la liste des distributeurs et des éditeurs réputés exercer une influence significative sur chacun de ces marchés, au sens des dispositions de l'alinéa suivant, à l’exception des marchés de la publicité.
Est réputée exercer une influence significative sur un marché toute entreprise qui, prise individuellement ou conjointement avec d'autres, se trouve dans une position équivalente à une position dominante lui permettant de se comporter de manière indépendante vis-à-vis de ses concurrents, de ses clients et des consommateurs. Dans ce cas, l'entreprise peut également être réputée exercer une influence significative sur un autre marché étroitement lié au premier.
Le Conseil supérieur de l’audiovisuel fixe, en les motivant, les obligations des entreprises réputées exercer une influence significative sur un marché du secteur de la télévision payante et des services de médias audiovisuels à la demande.
Le Conseil supérieur de l’audiovisuel n’impose d’obligations aux opérateurs réputés exercer une influence significative sur un marché qu’en l’absence de concurrence effective et durable et les supprime dès lors qu’une telle concurrence existe.
Ces obligations s’appliquent pendant une durée limitée fixée par le Conseil supérieur de l’audiovisuel. |
III. Améliorer les conditions de reprise des chaînes
de télévision locales par les fournisseurs d’accès à internet (FAI)
La télévision numérique terrestre a renforcé le paysage audiovisuel local et contribué à l’aménagement numérique du territoire. Cependant, malgré l’augmentation du nombre de chaînes, le modèle économique du secteur reste à trouver, certaines chaînes rencontrant des difficultés économiques.
En 2012, l’arrivée des nouvelles chaînes nationales de la TNT a exigé l’adoption d’un nouveau plan de numérotation qui a provoqué de vives inquiétudes de la part des chaînes locales. Ces critiques ont été accentuées par le fait qu’en dehors de la numérotation TNT, la loi n’impose aucune obligation particulière pour la numérotation des télévisions locales sur les différents réseaux de distribution ne faisant pas appel à des fréquences attribuées par le CSA. En conséquence, les plans de services des distributeurs les situent assez rarement à des emplacements favorables.
Conscient du caractère crucial d’une bonne exposition des chaînes locales sur les grilles de programmes, le CSA estime important d’améliorer cette exposition en favorisant davantage la reprise des chaînes locales dans les offres de bouquet des fournisseurs d’accès à Internet.
Il propose pour cela d’intervenir sur deux plans.
Le premier consiste à étendre le régime favorable d’accès aux bouquets des fournisseurs d’accès à internet (FAI) qui bénéficie actuellement aux seuls services d’initiative publique locale destinés aux informations sur la vie locale. Ce régime, fixé par l’article 34-2 de la loi du 30 septembre 1986, se justifie par l’utilité publique servie par ces chaînes. Mais il doit pouvoir tout autant bénéficier aux chaînes privées, dès lors qu’à l’instar de leurs homologues, leurs services sont intégralement destinés aux informations sur la vie locale ou qu’elles tirent majoritairement leurs ressources d’un financement public matérialisé dans un contrat d’objectifs et de moyens.
Le second plan d’intervention en faveur de l’exposition des chaînes locales consiste à assouplir les critères en fonction desquels les fournisseurs d’accès à internet sont tenus de respecter la numérotation logique définie par le CSA ou bien, à défaut, d’en proposer une qui soit conforme à des objectifs de clarté et de non-discrimination. En l’état actuel de l’article 34-4 de la loi du 30 septembre 1986, cette obligation s’impose aux FAI dont l’offre de programmes comprend l’ensemble des services nationaux de télévision TNT en clair. Il s’agirait de faire peser cette obligation sur tout fournisseur d’accès dont l’offre de programme comprend au moins deux services de TNT en clair quelle que soit la nature nationale ou locale du service.
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RÉDACTION ACTUELLE
DE LA LOI DU 30 SEPTEMBRE 1986 |
PROPOSITION DE RÉDACTION |
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Article 34-2.
II.- Tout distributeur de services par un réseau autre que satellitaire n'utilisant pas de fréquences assignées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel met à disposition de ses abonnés les services d'initiative publique locale destinés aux informations sur la vie locale. Le décret mentionné à l'article 34 définit les limites et conditions de cette obligation.
Les coûts de diffusion et de transport depuis le site d'édition sont à la charge du distributeur.
Article 34-4.
Sans préjudice des articles 34-1 et 34-2, tout distributeur de services fait droit, dans des conditions équitables, raisonnables et non discriminatoires, aux demandes des éditeurs de services de télévision ne faisant pas appel à rémunération de la part des usagers et dont la diffusion est autorisée conformément aux articles 30 ou 30-1 tendant, d'une part, à permettre l'accès, pour la réception de leurs services, à tout terminal utilisé par le distributeur pour la réception de l'offre qu'il commercialise et, d'autre part, à assurer la présentation de leurs services dans les outils de référencement de cette offre.
Les distributeurs de services dont l'offre de programmes comprend l'ensemble des services nationaux de télévision en clair diffusés par voie hertzienne terrestre en mode numérique, s'ils ne respectent pas la numérotation logique définie par le Conseil supérieur de l'audiovisuel pour la télévision numérique terrestre, doivent assurer une reprise de ces services en respectant l'ordre de cette numérotation. Dans ce cas, la numérotation doit commencer à partir d'un nombre entier suivant immédiatement un multiple de cent, sans préjudice de la reprise de ces services dans l'ensemble thématique auquel ils appartiennent. |
Article 34-2.
II.- Tout distributeur de services par un réseau autre que satellitaire n'utilisant pas de fréquences assignées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel met à disposition de ses abonnés les services d'initiative publique locale et les services intégralement destinés aux informations sur la vie locale ou majoritairement financés par des contrats d’objectifs et de moyens, dans des conditions définies par décret en Conseil d’État. Le décret mentionné à l’article 34 définit les limites et conditions de cette obligation.
Les coûts de diffusion et de transport depuis le site d'édition sont à la charge du distributeur.
Article 34-4.
Sans préjudice des articles 34-1 et 34-2, tout distributeur de services fait droit, dans des conditions équitables, raisonnables et non discriminatoires, aux demandes des éditeurs de services de télévision ne faisant pas appel à rémunération de la part des usagers et dont la diffusion est autorisée conformément aux articles 30 ou 30-1 tendant, d'une part, à permettre l'accès, pour la réception de leurs services, à tout terminal utilisé par le distributeur pour la réception de l'offre qu'il commercialise et, d'autre part, à assurer la présentation de leurs services dans les outils de référencement de cette offre.
Les distributeurs de services dont l’offre de programmes comprend l’ensemble des services nationaux de télévision en clair diffusés par voie hertzienne terrestre en mode numérique, s’ils ne respectent pas la numérotation logique définie par le Conseil supérieur de l’audiovisuel pour la télévision numérique terrestre, doivent assurer une reprise de ces services en respectant l’ordre de cette numérotation. Dans ce cas, la numérotation doit commencer à partir d’un nombre entier suivant immédiatement un multiple de cent, sans préjudice de la reprise de ces services dans l’ensemble thématique auquel ils appartiennent. |
IV. Prévoir une procédure de déclaration des éditeurs de services de médias audiovisuels à la demande (SMAD) auprès du Conseil supérieur de l’audiovisuel
La régulation audiovisuelle s’applique aux offres de SMAD. À ce titre, ces services sont notamment soumis à des obligations d’exposition d’œuvres d’expression originale française et européennes sur leur page d’accueil, de garantie de leur présence dans leur catalogue et de financement de la création.
En l’état actuel du droit, la mise en œuvre de SMAD n’est soumise à aucune formalité préalable de déclaration auprès du régulateur. Leur régulation dépend alors de la capacité du CSA de les identifier, dans un contexte de croissance du nombre de SMAD, et dans l’univers foisonnant d’internet. Le travail de recensement complexe qui s’impose ainsi au Conseil présente le risque d’être partiel et de mettre en cause l’effectivité de la régulation.
Il semble donc souhaitable que la loi dispose d’une obligation de déclaration préalable des éditeurs de services de médias audiovisuels à la demande auprès du Conseil supérieur de l’audiovisuel.
L’institution de ce régime de déclaration préalable obligatoire exigerait de modifier le III de l’article 33-1 de la loi du 30 septembre 1986 afin d’en supprimer la référence aux SMAD, puis de les intégrer au II du même article.
RÉDACTION ACTUELLE
DE LA LOI DU 30 SEPTEMBRE 1986 |
PROPOSITION DE RÉDACTION |
Article 33-1.
II. - Par dérogation aux dispositions du I, ne sont soumis qu'à déclaration préalable les services de radio et de télévision qui sont distribués par un réseau n'utilisant pas des fréquences assignées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel et dont le budget annuel est inférieur à 75 000 euros pour les services de radio et à 150 000 euros pour les services de télévision.
La déclaration est déposée auprès du Conseil supérieur de l'audiovisuel qui précise les éléments qu'elle doit contenir.
Les services de télévision destinés aux informations sur la vie locale ne bénéficient pas de la dérogation instaurée par le premier alinéa
III. - Les services de médias audiovisuels à la demande et, par dérogation aux I et II du présent article, les services de télévision relevant de la compétence de la France en application des articles 43-4 et 43-5 peuvent être diffusés par les réseaux n'utilisant pas des fréquences assignées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel sans formalité préalable. Ils demeurent soumis aux obligations résultant de la présente loi et au contrôle du Conseil supérieur de l'audiovisuel, qui peut notamment utiliser à leur égard les procédures prévues aux articles 42, 42-1 et 42-10. Les opérateurs satellitaires dont l'activité a pour effet de faire relever des services de télévision de la compétence de la France, en application de l'article 43-4, et les distributeurs de services visés à l'article 34 sont tenus d'informer les éditeurs des services considérés du régime qui leur est applicable. |
Article 33-1.
II. - Par dérogation aux dispositions du I, Ne sont soumis qu'à déclaration préalable, d’une part, les services de médias audiovisuels à la demande qui sont distribués ou diffusés par un réseau n’utilisant pas des fréquences assignées par le Conseil supérieur de l’audiovisuel et, d’autre part, par dérogation aux dispositions du I, les services de radio et de télévision qui sont distribués par un réseau n'utilisant pas des fréquences assignées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel et dont le budget annuel est inférieur à 75 000 euros pour les services de radio et à 150 000 euros pour les services de télévision.
La déclaration est déposée auprès du Conseil supérieur de l'audiovisuel qui précise les éléments qu'elle doit contenir.
Les services de télévision destinés aux informations sur la vie locale ne bénéficient pas de la dérogation instaurée par le premier alinéa
III. - Les services de médias audiovisuels à la demande et, Par dérogation aux I et II du présent article, les services de télévision relevant de la compétence de la France en application des articles 43-4 et 43-5 peuvent être diffusés par les réseaux n'utilisant pas des fréquences assignées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel sans formalité préalable. Ils demeurent soumis aux obligations résultant de la présente loi et au contrôle du Conseil supérieur de l'audiovisuel, qui peut notamment utiliser à leur égard les procédures prévues aux articles 42, 42-1 et 42-10. Les opérateurs satellitaires dont l'activité a pour effet de faire relever des services de télévision de la compétence de la France, en application de l'article 43-4, et les distributeurs de services visés à l'article 34 sont tenus d'informer les éditeurs des services considérés du régime qui leur est applicable |
V. Inscrire la défense des droits des femmes
dans les missions du Conseil supérieur de l’audiovisuel
Malgré des efforts sensibles, les médias audiovisuels demeurent encore aujourd’hui un creuset du machisme ordinaire : sous-représentation des femmes parmi les experts invités sur les plateaux et dans les studios, perpétuation de stéréotypes, de discours ou d’images sexistes dans certains programmes… Ce constat a justifié la création, par le CSA, d’un nouveau groupe de travail « Droits des femmes » confié à la présidence de Sylvie Pierre-Brossolette.
Au terme des premiers travaux du groupe de travail, le Conseil a d’emblée perçu la nécessité de renforcer les missions du régulateur en la matière. En l’état actuel des textes, en effet, le pouvoir d’intervention du CSA pour défendre les droits des femmes se limite principalement aux cas d’atteinte à la dignité humaine, à moins qu’il ne se combine à d’autres propos ou comportements discriminatoires. En outre, les compétences du CSA en matière de promotion de l’égalité des chances ou de la diversité des composantes de la société française ne confèrent pas à son intervention une base légale certaine, lui permettant d’engager avec toute l’intensité nécessaire des actions en faveur de la représentation des femmes.
Pour ces raisons, le CSA suggère que lui soit reconnue, dans la loi du 30 septembre 1986, une responsabilité expresse en faveur de l’égalité entre les femmes et les hommes.
Une telle reconnaissance impliquerait de modifier plusieurs éléments importants de ce dispositif législatif. En premier lieu, l’article 3-1 relatif aux missions du Conseil devrait souligner de manière expresse le devoir de respect des droits des femmes par les services audiovisuels et en préciser la portée pour les missions du régulateur.
Par voie de conséquence, la méconnaissance des exigences affirmées de respect des droits des femmes et de l’égalité entre les femmes et les hommes devrait ouvrir l’accès au règlement des différends relatifs à la distribution d’un service de radio et de télévision.
Une nouvelle disposition pourrait, en outre, exiger la contribution des services de télévision à l’objectif de respect des droits des femmes, par le biais de programmes conçus selon cette finalité dans des conditions fixées par le Conseil.
Enfin, l’enjeu des droits des femmes impliquerait une formulation nouvelle des missions des sociétés du secteur public audiovisuel et leur répercussion dans leurs cahiers des charges.
RÉDACTION ACTUELLE
DE LA LOI DU 30 SEPTEMBRE 1986 |
PROPOSITION DE RÉDACTION |
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Article 3-1, 3e et 4e alinéas.
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel contribue aux actions en faveur de la cohésion sociale et à la lutte contre les discriminations dans le domaine de la communication audiovisuelle. Il veille, notamment, auprès des éditeurs de services de communication audiovisuelle, compte tenu de la nature de leurs programmes, à ce que la programmation reflète la diversité de la société française et contribue notamment au rayonnement de la France d'outre-mer. Il rend compte chaque année au Parlement des actions des éditeurs de services de télévision en matière de programmation reflétant la diversité de la société française et propose les mesures adaptées pour améliorer l'effectivité de cette diversité dans tous les genres de programmes.
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel veille à ce que le développement du secteur de la communication audiovisuelle s'accompagne d'un niveau élevé de protection de l'environnement et de la santé de la population.
Article 17-1.
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel peut être saisi par un éditeur ou par un distributeur de services, par une des personnes mentionnées à l'article 95 ou par un prestataire auquel ces personnes recourent, de tout différend relatif à la distribution d'un service de radio ou de télévision, y compris aux conditions techniques et financières de mise à disposition du public de ce service, lorsque ce différend est susceptible de porter atteinte au caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion, à la sauvegarde de l'ordre public, aux exigences de service public, à la protection du jeune public, à la dignité de la personne humaine et à la qualité et à la diversité des programmes, […] »
Néant
Article 43-11, alinéa 2.
« […] [Les sociétés du secteur public] présentent une offre diversifiée de programmes en modes analogique et numérique dans les domaines de l'information, de la culture, de la connaissance, du divertissement et du sport. Elles favorisent le débat démocratique, les échanges entre les différentes parties de la population ainsi que l'insertion sociale et la citoyenneté. Elles mettent en œuvre des actions en faveur de la cohésion sociale, de la diversité culturelle, de la lutte contre les discriminations, les préjugés sexistes, les violences faites aux femmes, les violences commises au sein du couple et de l'égalité entre les hommes et les femmes. […] »
Article 43-11, alinéa 5.
« Les organismes du secteur public de la communication audiovisuelle, pour l'exercice de leurs missions, contribuent à l'action audiovisuelle extérieure, au rayonnement de la francophonie et à la diffusion de la culture et de la langue françaises dans le monde. Ils s'attachent à développer les nouveaux services susceptibles d'enrichir ou de compléter leur offre de programmes ainsi que les nouvelles techniques de production et de diffusion des programmes et services de communication audiovisuelle. »
Article 48, alinéa 1er.
Un cahier des charges fixé par décret définit les obligations de chacune des sociétés mentionnées à l'article 44, et notamment celles qui sont liées à leur mission éducative, culturelle et sociale, à la lutte contre les discriminations par le biais d'une programmation reflétant la diversité de la société française, ainsi qu'aux impératifs de la défense nationale, de la sécurité publique et de la communication gouvernementale en temps de crise. Ce cahier des charges prévoit des dispositions pour la promotion de la protection de la santé des sportifs et de la lutte contre le dopage. Il précise les conditions dans lesquelles les sociétés mentionnées à l'article 44 mettent en œuvre, dans des programmes spécifiques et à travers les œuvres de fiction qu'elles diffusent, leur mission d'information sur la santé et la sexualité définie à l'article 43-11. » |
Article 3-1, 3e et 4e alinéas.
Le Conseil supérieur de l’audiovisuel contribue aux actions en faveur de la cohésion sociale et à la lutte contre les discriminations dans le domaine de la communication audiovisuelle. Il veille, notamment, auprès des éditeurs de services de communication audiovisuelle, compte tenu de la nature de leurs programmes, à ce que la programmation reflète la diversité de la société française et contribue notamment au rayonnement de la France d’outre-mer. Il assure le respect de l’image et des droits des femmes par les services de communication audiovisuelle. À cette fin, il veille, d’une part, à une juste représentation des femmes dans les programmes des services de communication audiovisuelle, notamment en qualité d’expertes et d’intervenantes, et, d’autre part, à l’image de la femme présentée dans ces programmes, notamment en luttant contre les préjugés sexistes, les stéréotypes, les présentations dégradantes, les violences faites aux femmes, les violences commises au sein du couple. Il rend compte chaque année au Parlement des actions des éditeurs [….]. »
Le Conseil supérieur de l’audiovisuel veille à ce que le développement du secteur de la communication audiovisuelle s’accompagne d’un niveau élevé de protection des droits des femmes, de l’environnement et de la santé de la population.
Article 17-1.
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel peut être saisi par un éditeur ou par un distributeur de services, par une des personnes mentionnées à l'article 95 ou par un prestataire auquel ces personnes recourent, de tout différend relatif à la distribution d'un service de radio ou de télévision, y compris aux conditions techniques et financières de mise à disposition du public de ce service, lorsque ce différend est susceptible de porter atteinte au caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion, à la sauvegarde de l'ordre public, aux exigences de service public, à la protection du jeune public, à la dignité de la personne humaine, à l’égalité entre les femmes et les hommes et à la qualité et à la diversité des programmes […] ».
Article 20-5 (nouveau).
«Les services de télévision contribuent à la lutte contre les préjugés sexistes et les violences faites aux femmes en diffusant des programmes relatifs à ces sujets.
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel fixe les conditions d'application du présent article.»
Article 43-11, alinéa 2.
« […] [Les sociétés du secteur public] présentent une offre diversifiée de programmes en modes analogique et numérique dans les domaines de l'information, de la culture, de la connaissance, du divertissement et du sport. Elles favorisent le débat démocratique, les échanges entre les différentes parties de la population ainsi que l'insertion sociale et la citoyenneté. Elles mettent en œuvre des actions en faveur de la cohésion sociale, de la diversité culturelle, de la lutte contre les discriminations, les préjugés sexistes, les violences faites aux femmes, les violences commises au sein du couple et de l'égalité entre les hommes et les femmes. et des droits des femmes. Elles s’attachent notamment à promouvoir l’égalité entre les hommes et les femmes et à lutter contre les préjugés sexistes, les violences faites aux femmes, les violences commises au sein du couple […]. »
Article 43-11, alinéa 5.
« Les organismes du secteur public de la communication audiovisuelle, pour l'exercice de leurs missions, contribuent à l'action audiovisuelle extérieure, au rayonnement de la francophonie et à la diffusion de la culture et de la langue françaises dans le monde. Ils s'attachent à développer les nouveaux services susceptibles d'enrichir ou de compléter leur offre de programmes ainsi que les nouvelles techniques de production et de diffusion des programmes et services de communication audiovisuelle. Ils assurent l’égalité entre les hommes et les femmes. »
Article 48, alinéa 1er.
Un cahier des charges fixé par décret définit les obligations de chacune des sociétés mentionnées à l'article 44, et notamment celles qui sont liées à leur mission éducative, culturelle et sociale, à la lutte contre les discriminations par le biais d'une programmation reflétant la diversité de la société française, ainsi qu'aux impératifs de la défense nationale, de la sécurité publique et de la communication gouvernementale en temps de crise. Ce cahier des charges prévoit des dispositions pour la promotion de la protection de la santé des sportifs et de la lutte contre le dopage. Il prévoit également des dispositions relatives aux droits des femmes notamment concernant leur représentation à l’antenne conformément aux dispositions de l’article 3-1. Il précise les conditions dans lesquelles les sociétés mentionnées à l'article 44 mettent en œuvre, dans des programmes spécifiques et à travers les œuvres de fiction qu'elles diffusent, leur mission d'information sur la santé et la sexualité définie à l'article 43-11. » |
Afin de renforcer la compétence particulière que le Conseil souhaite se voir reconnaître en faveur de l’égalité entre les hommes et les femmes, une nouvelle disposition pourrait utilement être ajoutée à l’article 4 du décret du 27 mars 1992 qui fixe les principes généraux définissant les obligations des éditeurs de services de télévision en matière de publicité, de parrainage et de téléachat.
Ce décret ne comporte en effet actuellement aucune disposition visant spécifiquement les préjugés sexistes et les stéréotypes sexuels dans la publicité télévisée.
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RÉDACTION ACTUELLE
DU DÉCRET DU 27 MARS 1992 |
PROPOSITION DE RÉDACTION |
Article 4
La publicité doit être exempte de toute discrimination en raison de la race, du sexe, de la nationalité, du handicap, de l'âge ou de l'orientation sexuelle, de toute scène de violence et de toute incitation à des comportements préjudiciables à la santé, à la sécurité des personnes et des biens ou à la protection de l'environ-nement. |
Article 4
La publicité doit être exempte de toute discrimination en raison de la race, du sexe, de la nationalité, du handicap, de l'âge ou de l'orientation sexuelle, de toute scène de violence et de toute incitation à des comportements préjudiciables à la santé, à la sécurité des personnes et des biens ou à la protection de l'environ-nement. La publicité ne doit pas se fonder sur des préjugés sexistes ni véhiculer des stéréotypes sexuels. |
VI. L’association du Conseil supérieur de l’audiovisuel
à l’élaboration des contrats d’objectifs
et de moyens des sociétés du secteur public
Les pouvoirs du Conseil supérieur de l’audiovisuel, garant d’un secteur audiovisuel indépendant, sont paradoxalement moins importants sur les sociétés de l’audiovisuel public que sur leurs homologues du secteur privé. En particulier, alors qu’il passe des conventions avec les chaînes privées, le CSA demeure en retrait du processus d’élaboration et de contrôle des contrats d’objectifs et de moyens, alors qu’ils constituent aujourd’hui un élément essentiel de référence tant sur le plan financier qu’éditorial pour le service public de l’audiovisuel.
Dans la perspective d’une meilleure association du CSA à l’avenir du service public audiovisuel, le collège suggère donc une révision des dispositions de l’article 53 de la loi du 30 septembre 1986 relatives aux contrats d’objectifs et de moyens des sociétés de l’audiovisuel public (COM).
Il s’agirait en premier lieu d’exiger la saisine pour avis motivé du CSA sur les projets de contrats d’objectifs et de moyens, ainsi que sur tout projet d’avenant des sociétés nationales de programme (France Télévisions, Radio France, Audiovisuel extérieur de la France) et de l’Institut national de l’audiovisuel (INA).
En second lieu, le respect des engagements souscrits dans les COM serait contrôlé annuellement par le CSA qui en ferait rapport devant les commissions compétentes du Parlement.
Enfin, le Conseil suggère que soit abrogé, par voie de conséquence, l’article 21 de la loi n° 89-25 du 17 janvier 1989, toujours en vigueur, qui dispose que « des contrats d’objectifs annuels ou pluriannuels peuvent être conclus entre les organismes du secteur public de la communication audiovisuelle et l’État. Ces contrats sont communiqués au Conseil supérieur de l’audiovisuel ». En effet, depuis que la loi du 1er août 2000 a rendu la conclusion des COM impérative, le maintien de ce texte ne se justifie que pour assurer au CSA la communication de ces contrats une fois signés. Il perdra donc toute utilité si l’article 53 prévoit la saisine pour avis du CSA sur le COM.
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RÉDACTION ACTUELLE
DE LA LOI DU 30 SEPTEMBRE 1986 |
PROPOSITION DE RÉDACTION |
Article 53.
I. - Des contrats d'objectifs et de moyens sont conclus entre l'État et chacune des sociétés ou établissements suivants : France Télévisions, Radio France, la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, Arte-France et l'Institut national de l'audiovisuel. La durée de ces contrats est comprise entre trois et cinq années civiles. Un nouveau contrat peut être conclu après la nomination d'un nouveau président.
Les contrats d'objectifs et de moyens déterminent notamment, dans le respect des missions de service public telles que définies à l'article 43-11, pour chaque société ou établissement public : […]
Avant leur signature, les contrats d'objectifs et de moyens ainsi que les éventuels avenants à ces contrats sont transmis aux commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat et au Conseil supérieur de l'audiovisuel. Le contrat d'objectifs et de moyens de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France est également transmis aux commissions chargées des affaires étrangères de l'Assemblée nationale et du Sénat. Ils peuvent faire l'objet d'un débat au Parlement. Les commissions peuvent formuler un avis sur ces contrats d'objectifs et de moyens dans un délai de six semaines.
La société Arte-France et l'Institut national de l'audiovisuel transmettent chaque année, avant la discussion du projet de loi de règlement, aux commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat un rapport sur l'exécution de leur contrat d'objectifs et de moyens.
II. - Le conseil d'administration de la société France Télévisions approuve le projet de contrat d'objectifs et de moyens de cette société et délibère sur l'exécution annuelle de celui-ci.
Chaque année, les présidents de France Télévisions et de Radio France présentent, devant les commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, un rapport sur l'exécution du contrat d'objectifs et de moyens de la société qu'ils président.
Chaque année, le président de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France présente, devant les commissions chargées des affaires culturelles, des finances et des affaires étrangères, un rapport sur l'exécution du contrat d'objectifs et de moyens de la société qu'il préside.
Les conseils d'administration de l'Institut national de l'audiovisuel, de la société Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, ainsi que l'organe compétent de la société ARTE-France, approuvent leurs contrats d'objectifs et de moyens respectifs et délibèrent sur leur exécution annuelle. |
Article 53.
I. - Des contrats d'objectifs et de moyens sont conclus entre l'État et chacune des sociétés ou établissements suivants : France Télévisions, Radio France, la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, Arte-France et l'Institut national de l'audiovisuel. La durée de ces contrats est comprise entre trois et cinq années civiles. Un nouveau contrat peut être conclu après la nomination d'un nouveau président.
Les contrats d'objectifs et de moyens déterminent notamment, dans le respect des missions de service public telles que définies à l'article 43-11, pour chaque société ou établissement public : […]
Avant leur signature, les contrats d'objectifs et de moyens ainsi que les éventuels avenants à ces contrats sont transmis aux commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat et au Conseil supérieur de l'audiovisuel. Le contrat d'objectifs et de moyens de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France est également transmis aux commissions chargées des affaires étrangères de l'Assemblée nationale et du Sénat. Ils peuvent faire l'objet d'un débat au Parlement. Les commissions peuvent formuler un avis sur ces contrats d'objectifs et de moyens dans un délai de six semaines.
La société Arte-France et l'Institut national de l'audiovisuel transmettent chaque année, avant la discussion du projet de loi de règlement, aux commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat un rapport sur l'exécution de leur son contrat d'objectifs et de moyens.
Le Conseil supérieur de l’audiovisuel est saisi pour avis motivé par le Gouvernement des projets de contrats d’objectifs et de moyens, ainsi que de tout projet d’avenant, relatifs à la société France Télévisions, à la société Radio France, à la société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France, et à l’Institut national de l’audiovisuel.
II. - Les conseils d'administration de la société France Télévisions, de la société Radio France, de la société en charge de l’audiovisuel extérieur, de l’Institut national de l’audiovisuel ainsi que l’organe compétent de la société ARTE-France approuvent leurs contrats d'objectifs et de moyens respectifs et délibèrent sur leur exécution annuelle.
Le Conseil supérieur de l’audiovisuel contrôle, chaque année, l’exécution des contrats d’objectifs et de moyens des sociétés France Télévisions et Radio France, de la société en charge de l’audiovisuel extérieur et de l’Institut national de l’audiovisuel.
Les rapports annuels sur l'exécution de ces contrats sont transmis chaque année, avant la discussion du projet de loi de règlement, par le Conseil supérieur de l'audiovisuel aux commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Le rapport sur l’exécution du contrat d’objectifs et de moyens de la société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France est également transmis aux commissions chargées des affaires étrangères de l’Assemblée nationale et du Sénat.
Chaque année, les présidents de France Télévisions et de Radio France présentent, devant les commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, leurs observations sur l'exécution du contrat d'objectifs et de moyens de la société qu'ils président.
Chaque année, le président de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France présente, devant les commissions chargées des affaires culturelles, des finances et des affaires étrangères, ses observations sur l'exécution du contrat d'objectifs et de moyens de la société qu'il préside.
Les conseils d'administration de l'Institut national de l'audiovisuel, de la société Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, ainsi que l'organe compétent de la société ARTE-France, approuvent leurs contrats d'objectifs et de moyens respectifs et délibèrent sur leur exécution annuelle.
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VII. Abroger l’attribution des canaux compensatoires
de la télévision numérique terrestre
Pour accompagner le passage au tout numérique des éditeurs privés de services nationaux de télévision existants (TF1, Canal+ et M6), le législateur a décidé qu’en sus de l’attribution de la ressource nécessaire à la diffusion de leur service en numérique, ces éditeurs pourraient également demander l’attribution d’un droit d’usage des fréquences supplémentaire pour éditer un autre service. C’est le principe dit de l’attribution de « canaux compensatoires » dont dispose l’article 103 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, modifiée sur ce point par la loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle.
La mise en œuvre de l’article 103 exigeait la publication préalable d’un décret en Conseil d’État qui n’a pas encore été effectuée. À ce jour donc, aucun canal compensatoire n’a été attribué par le CSA au vu de ces dispositions. Il convient de revenir sur ce dispositif. La Commission européenne a adressé, le 24 novembre 2010, une mise en demeure à la France, estimant que ce dispositif n’est pas compatible avec le droit de l’Union Européenne. Par avis motivé adressé à la France le 29 septembre 2011, elle a enjoint aux autorités françaises de prendre toutes les mesures requises pour mettre fin à ce manquement.
Il convient donc de tirer les conséquences de l’avis motivé de la Commission européenne en abrogeant le dispositif d’attribution des canaux compensatoires prévu par l’article 103 de la loi du 30 septembre 1986 et en modifiant corollairement l’article 104 de la même loi en tant qu’il exclut toute forme de réparation au titre des dispositions de la loi relatives à l’extinction anticipée de la diffusion analogique terrestre. L’adoption rapide de ces modifications législatives est indispensable dès lors qu’elles permettent d’assurer la sécurité juridique des opérateurs et de l’État.
En effet, la décision de la Commission d’engager une procédure en manquement a créé une situation d’incertitude juridique pour les opérateurs comme pour l’État. L’absence d’intervention législative revient à nouer le contentieux communautaire et expose la France à des sanctions financières si la Cour de justice de l’Union européenne confirmait la contrariété au droit communautaire du dispositif des canaux compensatoires. L’abrogation du dispositif permet de mettre fin à la procédure en manquement.
Un article devrait donc prévoit l’abrogation des articles 103 et 104 de la loi du 30 septembre 1986, conformément à l’avis motivé adressé à la France le 29 septembre 2011 par la Commission européenne, et pourrait être ainsi rédigé :
« Les articles 103 et 104 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication sont abrogés. »
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RÉDACTION ACTUELLE
DE LA LOI DU 30 SEPTEMBRE 1986 |
PROPOSITION DE RÉDACTION |
Article 103.
À l'extinction complète de la diffusion par voie hertzienne en mode analogique d'un service national de télévision préalablement autorisé sur le fondement de l'article 30, le Conseil supérieur de l'audiovisuel accorde à l'éditeur de ce service qui lui en fait la demande, sous réserve du respect des articles 1er, 3-1, 26 et 39 à 41-4, un droit d'usage de la ressource radioélectrique pour la diffusion d'un autre service de télévision à vocation nationale, à condition que ce service ne soit lancé qu'à compter du 30 novembre 2011 et qu'il remplisse les conditions et critères énoncés aux deuxième et troisième alinéas du III de l'article 30-1, souscrive à des obligations renforcées de soutien à la création en matière de diffusion et de production d'œuvres cinématographiques et audiovisuelles européennes et d'expression originale française fixées par décret en Conseil d'État et soit édité par une personne morale distincte, contrôlée par cet éditeur au sens du 2°de l'article 41-3.
Article 104.
La mise en œuvre du présent titre n'est pas susceptible d'ouvrir droit à réparation |
Article 103.
Abrogé.
Article 104.
Abrogé. |
1. CE 29 juillet 1998, Sarl JL Électronique, n° 164115, Rec. CE, T. p. 1153.
2. CE 18 février 2009, Groupe AB, n° 295473.
3. Avis n° 09-A-42 du 7 juillet 2009 sur les relations d'exclusivité entre activités d'opérateurs de communications électroniques et activités de distribution de contenus et de services.
4. « Les exclusivités de distribution et de transport dans le secteur de la télévision », rapport au Premier ministre, 12 janvier 2010.
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