Intervention publique

Concentration des médias en France : une réelle exception culturelle ?

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Intervention de Dominique Baudis à la Commission des Affaires culturelles du Sénat

Les missions du CSA

La mission fondamentale du CSA est de veiller à l'application de la loi du 30 septembre 1986 qui stipule que la communication audiovisuelle est libre. Mais cette liberté de la communication audiovisuelle s'exerce dans le respect d'autres principes d'égale valeur : protection du jeune public, respect de la dignité de la personne humaine, mais aussi pluralisme politique et diversité des courants de pensée....
 

L'exercice de la liberté de communication peut donc être limité dans la mesure requise par le caractère pluraliste des courants de pensée et d'opinion. C'est le fondement de la mission de sauvegarde du pluralisme assignée au CSA.
 
Le Conseil doit également veiller à favoriser la libre concurrence et l'établissement de relations non discriminatoires entre éditeurs et distributeurs de services.
 
 

Le dispositif spécifique anti-concentration

Pour remplir ces deux missions essentielles que le législateur lui a confiées, le CSA peut s'appuyer sur un corpus de règles anti-concentration que la loi a fixées pour le secteur audiovisuel. Un dispositif spécifique qui se distingue du dispositif prévu pour la presse. Issu de la loi du 30 septembre 1986, il a été progressivement amélioré : loi d'août 2000, loi de juillet 2004. Pour autant, le dispositif anti-concentration dans l'audiovisuel repose encore sur des outils assez rudimentaires, pas forcément adaptés à un monde en évolution rapide et constante : la notion élémentaire du contrôle limite le pourcentage du capital susceptible d'être détenu ainsi que le nombre d'autorisations. De ce point de vue, notre dispositif est assez différent des modèles en place chez plusieurs de nos voisins européens.
 
Par exemple.
- Pour les médias audiovisuels hertziens qui font l'objet d'une autorisation: la part de capitaux extra-européens dans la société ne peut pas dépasser 20%
- Pour la télévision hertzienne nationale : une même personne ne peut pas détenir plus de 49% du capital ou des droits de vote de la société, sauf si l'audience moyenne de la chaîne reste inférieure à 2,5%.
 
Autre instrument : la limitation du nombre d'autorisations.
Pour la télévision nationale :
- analogique : 1 seule autorisation par société (disposition justifiée compte tenu de la rareté des fréquences analogiques)
- numérique : 7 autorisations par société
Pour la radio :
- l'audience potentielle cumulée ne peut pas dépasser 20%
- les bassins de population cumulés touchés par l'ensemble des réseaux d'une même société ne peuvent pas dépasser 150 millions d'habitants.
 

L'attribution des fréquences : un pouvoir efficace

À côté de ce dispositif anti-concentration inscrit dans la loi, le CSA est également amené à jouer un rôle qui découle directement de son pouvoir d'attribution des fréquences. Face aux enjeux de concentration, comme en matière d'économie et de concurrence, le CSA agit donc dans le cadre des moyens que lui a donnés la loi.
 
La loi prévoit en effet que dans le cadre des appels aux candidatures, le Conseil accorde les autorisations en appréciant au cas par cas l'intérêt de chaque projet pour le public au regard des impératifs prioritaires que sont la sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socioculturels, la diversification des opérateurs et la nécessité d'éviter des abus de position dominante ainsi que les pratiques qui entraveraient le libre exercice de la concurrence. Ainsi, même s'il ne s'agit pas là d'une disposition relevant directement du dispositif anti-concentration, le Conseil tient compte, dans le cadre de sa mission, des positions des acteurs sur les marchés.  Exercice, au quotidien, difficile. Le Conseil doit trouver l'équilibre entre la nécessaire prise en compte des ambitions légitimes des grands acteurs et la non moins nécessaire prise en compte d'enjeux sociaux et culturels importants, dont l'impératif de diversité culturelle et de pluralisme.
 
Conséquence de ce pouvoir d'attribuer des fréquences et donc de contrôler l'actionnariat d'une société titulaire d'une autorisation : le Conseil peut imposer des conditions dans le cas de concentrations susceptibles de nuire au pluralisme comme il a été amené à le faire pour le désengagement de Suez dans M6 ou récemment pour l'acquisition de TMC par le groupe AB et TF1.
 

Renforcement de la compétence économique du Conseil

Par ailleurs, la loi du 9 juillet 2004, a renforcé la compétence économique du Conseil. Elle a attribué au CSA un pouvoir de règlement des litiges entre éditeurs et distributeurs. C'est une avancée significative. Cette disposition, dont on attend le décret d'application, permettra au Conseil de s'assurer que le plan de services des distributeurs est conforme aux principes d'égalité de traitement, à la libre concurrence, aux relations non discriminatoires entre éditeurs de services et distributeurs, aux impératifs de qualité et de diversité des programmes. Il ne s'agit pas d'exercer un contrôle des concentrations ou des positions dominantes, c'est le rôle de la DGCCRF et du Conseil de la concurrence, mais de mettre en place une procédure permettant notamment de veiller aux principes de protection du pluralisme.
 
Dans le cadre de ce pouvoir autonome exercé par le CSA, un renforcement des mécanismes de coopération avec le Conseil de la concurrence et la DGCCRF serait particulièrement opportun.  En effet, la mission assignée au CSA concerne le pluralisme, les autorités de concurrence pour leur part veillent au bon fonctionnement du marché. Ces deux missions sont distinctes mais complémentaires. En prouvant le bon fonctionnement du marché, les autorités de concurrence aident à la préservation du pluralisme. C'est pourquoi une concertation mutuelle plus élaborée est souhaitable.
 

Améliorer le dispositif : simplification et harmonisation

Globalement, notre dispositif anti-concentration, qui limite le nombre d'autorisations ou de parts de capital, constitue  une force de dissuasion efficace qui ne nécessite pas systématiquement l'intervention du CSA. Le deuxième volet du dispositif qui donne au CSA une marge d'appréciation dans le cadre de sa mission d'attribution de fréquences présente l'intérêt de favoriser une régulation souple, évolutive et adaptée du marché. Le paysage radiophonique est la meilleure preuve  de l'efficacité de ce système : en vingt ans, on est parvenu à maintenir un marché équilibré et pluraliste avec un tissu local particulièrement diversifié et stable.
 
Il n'en reste pas moins que ce dispositif mérite aujourd'hui des aménagements à même de mieux prendre en compte les réalités actuelles du marché audiovisuel et de mieux répondre aux nouveaux défis d'un secteur en pleine mutation. Les indicateurs existant dans la loi pour fonder notre dispositif anti-concentration sont nombreux et hétéroclites ; leur articulation est parfois complexe. Certaines dispositions sont obsolètes, inadaptées et n'ont pas empêché les phénomènes de concentration horizontale et d'intégration verticale avec des conséquences dommageables pour l'émergence de nouveaux acteurs et la diversification. Dans le cadre de la procédure de sélection des chaînes de la TNT, le Conseil a d'ailleurs considéré ce point en accordant une large place aux nouveaux entrants. Tout comme il sera soucieux de le faire au moment de l'ouverture du marché de la télévision locale.
 
Le système gagnerait en efficacité s'il gagnait en simplicité. Certains observateurs proposent que la mesure des concentrations adopte des critères proportionnels, comme les parts de marché, qui ont le mérite de mettre en perspective les positions des différents acteurs.
Simplification et harmonisation seraient sans doute utiles à l'heure du déploiement des nouvelles technologies avec le développement du numérique, l'émergence de nouveaux vecteurs de diffusion, comme la télévision via ADSL ou la télévision sur mobile.
 
 
 

 

Conclusion

Toutes ces perspectives méritent une réflexion approfondie. C'est pourquoi je me réjouis de ce débat aujourd'hui auquel le CSA participe, représenté également par Élisabeth Flüry-Hérard, en charge des dossiers économie et concurrence, et par Francis Beck qui intervient cet après-midi au sein d'une table ronde consacrée aux nouveaux médias. Je tiens donc à féliciter la Commission des Affaires culturelles du Sénat pour son initiative et en particulier son président, Jacques Valade, ainsi que l'ensemble des organisateurs de cette journée. Je crois en effet qu'il est indispensable de réfléchir ensemble aux différentes pistes qui nous permettraient de rénover notre système pour l'audiovisuel et à l'opportunité de définir des indicateurs anti-concentration plus opérants, au sein d'un dispositif simplifié. La Commission Lancelot travaille sur le sujet, apprécie la pertinence et l'efficacité des dispositifs mis en place. Le Conseil a d'ailleurs reçu les membres de la Commission le 31 mai dernier.
Le CSA est donc ouvert à tout dialogue avec la Commission et avec l'ensemble des acteurs concernés.