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Réflexions sur les modalités du pluralisme

Date de publication sur le site : 2 août 2006 Assemblée plénière du 18 juillet 2006
Annexes 1 à 10 (48 pages, 294 Ko)

3. L'évolution possible des critères d'appréciation du pluralisme hors actualité électorale

Les contraintes juridiques
 
Le CSA dispose d'une réelle marge de manoeuvre pour fixer les critères et les modalités de contrôle du pluralisme, hors périodes électorales, sur chacun des services de radio et de télévision.
 
Toutefois, ces critères doivent être conformes aux principes dégagés par le Conseil constitutionnel et par la Cour européenne des droits de l'homme ; en outre, tant les critères que les modalités de contrôle du pluralisme sont nécessairement contraints par la rédaction de l'article 13 de la loi de 1986 et notamment par l'obligation faite au CSA de transmettre "chaque mois aux présidents de chaque assemblée et aux responsables des différents partis politiques représentés au Parlement le relevé des temps d'intervention des personnalités politiques dans les journaux et les bulletins d'information, les magazines et les autres émissions des programmes."
 
Il en résulte que trois options radicales doivent être écartées :
- l'abandon total du contrôle quantitatif au profit d'un contrôle exclusivement qualitatif : une telle option supposerait au préalable que la loi ne fasse plus référence au décompte du temps de parole des personnalités politiques ; en outre, le contrôle quantitatif, par son caractère objectif, satisfait mieux qu'un contrôle strictement qualitatif au principe constitutionnel de légalité des délits et des peines. En revanche, une solution mixte combinant ces deux critères apparaît  possible ;
- la mise en place d'un contrôle exclusivement sur saisine : dans la mesure où le CSA est contraint par la loi de décompter le temps de parole des personnalités politiques, il semble difficile qu'il n'exploite pas au moins partiellement ces données pour remplir sa mission de contrôle du pluralisme, qui est un objectif de valeur constitutionnelle ; en outre, l'intervention sur saisine ne permettrait pas de garantir le libre choix des auditeurs et téléspectateurs entre des "programmes qui garantissent l'expression de tendances de caractères différents", comme l'exige le Conseil constitutionnel ;
- la fixation de règles différentes pour les chaînes publiques et pour les chaînes privées : alors que l'obligation de pluralisme ne pesait initialement que sur les sociétés nationales de programme, le législateur a fait le choix, en 2000, de l'étendre à l'ensemble des services de radio et de télévision, sans faire de distinction entre chaînes publiques et privées. Toutefois, l'article 43-11 de la loi, fixant les missions des sociétés publiques permet un traitement différencié sur d'autres points compte tenu des missions de service public spécifiques confiées à ces sociétés (production et diffusion des émissions de campagne officielle et des émissions d'expression directe, reprise des débats au Parlement, déclarations et communications du gouvernement).
 
Par ailleurs, la prise en compte des différentes sensibilités au sein des catégories de personnalités politiques devra se conformer à la jurisprudence de  la Cour européenne des droits de l'homme : celle-ci, tout en affirmant que "la liberté de communiquer des informations ou des idées, qui est incluse dans le droit à la liberté d'expression garanti par l'article 10 de la Convention européenne des droits de l'homme ne comporte pas un droit général et illimité de bénéficier de temps d'antenne à la radio ou à la télévision", juge que les Etats parties à la Convention européenne des droits de l'homme doivent "permettre à chacun de participer au libre jeu du débat politique qui se trouve au coeur même de la notion de société démocratique".

Elle devra également tenir compte des principes posés par  le premier alinéa de l'article 4 de la Constitution qui formalise le rôle des formations politiques et le principe de leur liberté d'exercice : "Les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement. Ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie."

A cet égard, le contrôle actuel du CSA par grandes catégories de formations politiques (majorité parlementaire, opposition parlementaire, partis non représentés au Parlement), en ce qu'il ne garantit pas à chacune de ces formations un accès minimal aux médias, pourrait sembler insuffisamment protecteur du pluralisme.
 
Dans ce cadre juridique, comment les règles fondamentales d'appréciation du pluralisme pourraient-elles être modifiées ?

Les perspectives d'évolution
 
A la lumière du bilan présenté ci-dessus, le Conseil est conduit à s'interroger sur les points suivants :
- La limitation du pluralisme au seul champ politique, et plus précisément  aux formations institutionnellement représentées au gouvernement ou au Parlement correspond-elle à sa mission de garant du pluralisme ?
- La fixation de critères quantitatifs globaux reste-t-elle pertinente et correspond-elle à la réalité de la vie politique ?
- Si oui, la règle des trois tiers est-elle encore en mesure d'assurer le rôle d'indicateur fiable du pluralisme politique ?

Toute mise en place d'un nouveau dispositif suppose en effet que soit au préalable défini comment doit être envisagée la notion de pluralisme et quels outils doivent être mis en oeuvre pour assurer son effectivité.
 
Concernant le premier point, au delà de l'approche globale par sur-ensemble (majorité parlementaire, opposition parlementaire,...) privilégiée par la règle des trois tiers puis le principe de référence, d'autres éléments sont également constitutifs du pluralisme :
- la part de chaque formation politique au sein des sur-ensembles définis par la règle des trois tiers ;
- la contribution au débat public des autres organisations (syndicats, associations) ;
- enfin, plus globalement, le traitement éditorial qui ouvre un champ d'analyse plus large que la seule mesure des temps de parole.
 
Il apparaît nécessaire, à cette étape de la réflexion, d'envisager le pluralisme dans son acception la plus globale, afin de privilégier les hypothèses permettant de rendre compte au mieux de l'ensemble de ses aspects.
 
Sur le second point, plusieurs principes doivent guider toute réforme du dispositif, dont il convient de rappeler qu'il constitue une limitation de la liberté éditoriale pour satisfaire à l'exigence constitutionnelle de pluralisme politique :
- proportionnalité des moyens utilisés, qui ne doivent pas excéder ce qui est strictement nécessaire pour atteindre l'objectif ;
- simplicité et bonne compréhension par les acteurs concernés. Les "règles du jeu" et les critères ( notamment ceux relatifs aux éléments de temps de parole) sur la base desquels le pluralisme sera apprécié doivent être explicités et communiqués à l'avance aux services de radio et de télévision ;
- neutralité des règles au regard du fonctionnement des institutions et des formations politiques :  l'appréciation du pluralisme ne devrait pas conduire le Conseil à intervenir dans le fonctionnement interne de ces formations. Cette règle devra notamment tenir compte de la récente décision du Conseil constitutionnel (DC n° 2006-537 DC du 22 juin 2006) censurant certaines dispositions du  règlement intérieur de l'Assemblée nationale en ce qu'elles étaient contraires à l'article 4 de la Constitution ;
- efficacité et souplesse dans la mise en oeuvre et son contrôle : les règles devront pouvoir s'adapter à l'évolution de la vie politique et du paysage médiatique.

Les solutions possibles
 
Option 1 : La première solution consisterait à aménager et améliorer la règle actuelle, en tenant compte notamment de l'obligation faite au Conseil par l'article 13 de la loi du 30 septembre 1986 de communiquer chaque mois les relevés de temps de parole des personnalités  politiques.
 
Le principe de référence, dérivé de la règle des "trois tiers" validée par le Conseil d'Etat, ne serait dès lors modifié que pour tenir compte de la réforme en cours des modalités de relevé  des temps de parole et qui devrait aboutir d'ici la fin 2006 à confier aux services de télévision et de radio la responsabilité première des relevés des interventions hors période électorale, actuellement effectués par les services du Conseil.
 
Le coeur du système (équilibre entre le gouvernement, la majorité parlementaire et l'opposition parlementaire et temps d'accès équitable pour les autres formations) serait pour sa part maintenu au prix de trois aménagements :
- l'appréciation du Conseil pourrait être assouplie de façon à admettre une fongibilité complète des temps du gouvernement et de la majorité parlementaire ;
- le Conseil ferait évoluer l'équilibre entre les deux pôles constitués, d'une part, par  le gouvernement et sa majorité parlementaire, d'autre part, par l'opposition parlementaire. Pour le sous-total de temps de parole consacré au gouvernement, à la majorité et à l'opposition parlementaires,  l'objectif serait désormais de 60 à 65 % du temps de parole  pour le pôle "gouvernement-majorité parlementaire" et de 35 à 40 % pour le pôle "opposition parlementaire" ;
- le Conseil confirmerait la création d'une catégorie supplémentaire pour décompter les temps de parole de personnalités membres de formations parlementaires dont l'appartenance à la majorité ou à l'opposition ne serait pas avérée. Cette nouvelle catégorie bénéficierait du principe d'équité en ce qui concerne l'accès aux antennes des services de radio et de télévision.
 
Cet aménagement garantirait  la compatibilité de cette option avec la récente décision du Conseil constitutionnel (DC n° 2006-537 DC du 22 juin 2006) qui a censuré certains des articles du Règlement intérieur de l'Assemblée nationale institutionnalisant les notions de majorité et d'opposition.
 
Il est à noter que cette censure a été motivée comme suit dans le communiqué du Conseil constitutionnel : "En requérant des groupes une déclaration d'appartenance à la majorité ou à l'opposition et en conférant, en cas de contestation, un pouvoir de décision au Bureau de l'Assemblée nationale, la résolution méconnaissait le premier alinéa de l'article 4 de la Constitution."
 
Option 2 : La deuxième solution consisterait à maintenir le principe d'une appréciation sur un regroupement de formations politiques,  qui évoluerait  vers une répartition en deux ensembles traduisant le concept fondamental en démocratie de la dualité entre le pouvoir (gouvernement + formations qui le soutiennent) et les autres formations.
 
L'appréciation serait ainsi portée sur les temps de parole :
- d'une part du gouvernement et des partis qui le soutiennent qu'il s'agisse de formations représentées au Parlement ou pas ;
- et d'autre part de toutes les autres formations : partis de l'opposition qu'ils soient ou non représentés au Parlement et autres formations. Entreraient dans cette catégorie notamment les formations qui ne s'inscrivent pas forcément dans une logique binaire majorité/opposition.
 
La règle habituelle de l'équité régirait les parts relatives des différents partis au sein de chacun de ces ensembles. Le Conseil se réserverait ainsi la possibilité d'apprécier l'accès au temps de parole des représentants d'une formation, soit ponctuellement, soit dans le cadre d'un bilan global une fois par an, en retenant un critère minimal (vérifier par exemple que toute formation représentative a bénéficié d'au moins un accès).
 
Cette solution permettrait de mettre fin à la distinction, parfois artificielle, des temps de parole du gouvernement et de sa majorité ainsi qu'à la distinction entre  formations représentées et non représentées au  Parlement, certaines parmi ces dernières pouvant prétendre à une représentativité égale ou supérieure à d'autres formations disposant de députés ou de sénateurs.
 
A titre accessoire, elle permettrait à ne plus avoir à scinder les temps des membres de gouvernement selon qu'ils s'expriment sur l'activité gouvernementale ou en tant que responsables de formation politique.
 
L'appréciation des temps ainsi regroupés pourrait s'effectuer selon deux modalités, garantes toutes deux d'une certaine souplesse d'appréciation pour le Conseil, qui pourrait ainsi tenir compte des contraintes de l'actualité politique :
 
* Option 2.1.  : Répartition du temps global à 60 % pour le pôle gouvernement-majorité et 40 % pour le pôle opposition-autres formations. Une marge de fluctuation de 5 % en plus ou en moins serait admise pour chaque pôle, soit une possibilité de représenter  55 à 65 %  du temps total pour le pôle gouvernement-majorité et 35 à 45 % du temps global pour le pôle opposition-autres formations ;
 
* Option 2.2. : Principe de l'équilibre entre gouvernement-majorité et opposition-autres formations, qui se traduirait par une répartition du temps global à environ  50 % pour chaque pôle.

Cette appréciation s'effectuerait, pour les principaux services de radio et de télévision  sur un rythme trimestriel (+ semestre glissant) pour les journaux d'information, semestriel pour les autres émissions.
 
Un examen global des temps des différentes catégories de programmes (journaux, magazines, émissions de programme) pourrait être fait une fois par semestre afin de mesurer les rééquilibrages éventuels des temps de parole entre ces catégories.
 
Option 3 : Une troisième solution consisterait à centrer l'appréciation du pluralisme sur les formations politiques, sans les regrouper dans des sur-ensembles.
 
L'appréciation des temps sur une base bipolaire (majorité/opposition), dont le principe de référence est une déclinaison, tend à figer les rapports de force et le positionnement des formations politiques par rapport au gouvernement notamment.
 
Elle conduit à assigner à chaque formation une place dans un ensemble politique réduit à deux courants, sans tenir compte du souhait éventuel de certains partis de ne pas se positionner dans cette bipolarité ou du fait que ceux-ci peuvent ne pas adopter de position homogène ou continue dans le temps vis-à-vis du gouvernement. Elle peut donc être interprétée, à l'extrême, comme une limitation à l'obligation de pluralisme en gommant ce qui fait la diversité du paysage politique.
 
Dans le cadre de cette solution, le regroupement au sein de sur-ensembles (sur la base des trois tiers ou de deux pôles) serait dès lors abandonné au profit d'une appréciation par formation politique.
 
Pour les partis représentés au Parlement, cette appréciation pourrait être fondée sur les résultats aux dernières élections générales et pour les autres formations politiques, la règle de l'accès équitable continuerait à être appliquée.
 
Le gouvernement bénéficierait d'un  temps de parole qui ne pourrait pas excéder un tiers du temps de parole global ou pourrait même être fixé à un quart pour laisser suffisamment de place aux formations politiques et contribuer ainsi aux rééquilibrage des pouvoirs.
 
Afin d'éviter que cette solution n'aboutisse à la mise en place d'un barème totalement mécanique et rigide et donc contraire au principe de liberté éditoriale, les critères de répartition ne seraient pas utilisés tels quels mais seraient communiqués aux services de radio et de télévision sous forme d'ordres de grandeur tolérant une marge d'appréciation significative (par exemple : 2 ou 3 % en plus ou en moins) par rapport au pourcentage résultant de l'application des règles de répartition définies ci-dessus.
 
D'autre part, l'appréciation  devrait être effectuée sur un rythme moins fréquent qu'actuellement, dont la base pourrait être semestrielle pour toutes les catégories de programmes.
 
Les tableaux joints en annexe 10 présentent les éléments de calcul pour la définition des éléments d'appréciation relatifs à cette option (résultats par formation aux dernières élections et  temps dont ont bénéficié les formations politiques par catégorie de programme sur les chaînes hertziennes nationales en 2005).
 
Quelle que soit l'option retenue, elle devra en toute hypothèse combiner l'approche quantitative et l'analyse d'éléments qualitatifs.
 
Option 4 : enfin, une quatrième solution consisterait à renoncer au caractère systématique de l'évaluation quantitative et à compléter celle-ci  par une approche qualitative du pluralisme beaucoup plus développée.
 
S'inscrivant dans une logique totalement nouvelle, le Conseil définirait des principes généraux de pluralisme sans fixer d'objectif chiffré systématique.
 
Ces principes feraient obligation aux services, dans le traitement de l'information, et, à moindre niveau, dans les autres émissions, de permettre l'exposition des différents points de vue et l'accès des intervenants politiques en tenant compte de leur représentativité. Un document reprenant et précisant les règles d'impartialité et d'honnêteté de l'information déjà existantes dans les conventions des services pourrait compléter ce dispositif.
 
La responsabilité première du suivi du respect de ces principes incomberait à chaque opérateur, la  multiplicité de ceux-ci constituant en outre la garantie d'une offre pluraliste d'information et d'exposition des personnalités, notamment les personnalités politiques.
 
Le Conseil n'interviendrait que de façon ponctuelle, de son propre chef ou sur saisine, pour juger  de l'accès à l'antenne d'une formation politique donnée ou du pluralisme dans une émission donnée.
 
Le Conseil  conserverait les relevés  de temps de parole  et  disposerait donc  de données chiffrées systématiques pour ses éventuelles interventions.
 
Cette formule novatrice suppose que soit élaboré un ensemble de règles d'appréciation qualitative, qui servira de base aux interventions du Conseil. Elle suppose également que les services de radio et de télévision, notamment les rédactions, soient prêts à accepter que le  Conseil effectue  son examen également en matière de traitement de l'information. Sur ces deux points, le Conseil pourrait s'inspirer ou tirer les enseignements  du dispositif mis en oeuvre par l'OFCOM en Grande-Bretagne.
 
Une solution extrême d'abandon des relevés des temps de parole supposerait la modification de l'article 13 de la loi du 30 septembre 1986, qui prévoit dans sa rédaction actuelle la transmission mensuelle des temps de parole des personnalités politiques.
 
Option 5 : Enfin, il convient de ne pas exclure une cinquième option qui consisterait dans la reprise, par le Conseil, des propositions qui pourraient être faites de manière convergente dans le cadre de la concertation à venir.

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