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Réflexions sur les modalités du pluralisme

Date de publication sur le site : 2 août 2006 Assemblée plénière du 18 juillet 2006
Annexes 1 à 10 (48 pages, 294 Ko)

1. De la "règle des trois tiers" au "principe de référence"

Rappel des critères d'appréciation du pluralisme
 
"Dans la présentation des points de vue, l'équilibre entre les représentants des pouvoirs publics, ceux qui les approuvent et ceux qui les critiquent, lorsqu'il ne sera pas obtenu en un seul jour et au cours de la même émission, devra l'être sur une période raisonnablement calculée" (1).
 
Tirée d'une directive du 12 novembre 1969, qui traduisait un allègement de l'emprise du pouvoir politique sur une télévision limitée alors aux deux chaînes publiques de l'ORTF, cette formule préfigure l'orientation tripartite donnée au contrôle du pluralisme sur l'antenne des médias audiovisuels jusqu'au seuil de l'an 2000.
 
La "règle des trois-tiers" de 1969 a cédé sa place au "principe de référence" (document en annexe 1) en février 2000.
 
L'élaboration de celui-ci s'est accompagnée d'un important travail de concertation avec les principales chaînes de télévisions et l'ensemble des formations politiques.
 
Cette concertation a permis de faire apparaître un consensus des formations politiques sur la nécessité d'un objectif quantitatif chiffré, les composantes de cet objectif variant cependant d'une formation à l'autre. En outre certaines formations ont mis en avant la nécessité qu'au sein de chaque regroupement (majorité parlementaire, opposition parlementaire, partis non représentés au Parlement), l'accès de chaque composante soit évalué afin d'éviter les effets d'éviction au détriment des formations les moins importantes. Enfin l'accès des partis non représentés n'a pas soulevé de réserve de principe, à l'exception d'une formation.
 
Avec l'adoption du principe de référence, les partis non représentés au Parlement (PNRP) ont acquis la reconnaissance du droit à un accès équitable aux programmes audiovisuels. Le principe d'une partition équilibrée des temps de parole a par ailleurs été maintenu à l'attention des trois catégories d'intervenants préexistantes.
 
Préservant l'essentiel du régime antérieur, cette réforme s'est apparentée, dans sa conception quantitative du pluralisme du moins, à un simple aménagement de la règle des trois-tiers.
 
Au delà de cette approche purement comptable, le principe de référence a posé les bases d'une évaluation qualitative du pluralisme à travers l'instauration d'une série d'indicateurs réellement inédits.
 
La prise en compte des temps d'antenne et des audiences, rendue possible grâce au décompte par éditions, ainsi que le recours à la notion de trimestre glissant (limitant l'impact des effets conjoncturels liés au contenu de l'actualité) devaient permettre de replacer dans leur contexte les temps de parole et d'en parfaire la mesure.
 
Afin de pallier les imperfections de la règle des trois-tiers, la délibération instaurant le principe de référence soulignait également la nécessité  de pondérer le contrôle arithmétique des temps de parole par la prise en considération des thématiques traitées et des conditions de programmation et introduit un élément de souplesse par la mutualisation possible temps de parole du gouvernement et de la majorité (2).

Le bilan d'application de ces critères de 1989 à 2005
 
Une synthèse des temps de parole relevés sur TF1, France 2 et France 3 (édition nationale) de 1989 à 2005 a été effectuée afin de déterminer les lignes de force dans la répartition de ces temps au regard des objectifs définis par la règle des trois tiers puis, à compter de 2000, par le principe de référence. Les données détaillées sont présentées dans les tableaux en annexe 2 (graphiques pour la période  1989-2005) et en annexe 3 (données pour la période 1989-2005).
 
Il convient de souligner que les temps relevés ne concernent que les interventions non liées à l'actualité électorale. Les interventions dans le cadre de campagnes électorales font l'objet de règles et de relevés spécifiques.

• L'application de la règle des trois tiers de 1989 à 1999

L'examen de la répartition des temps d'interventions relevés entre 1989 et 1999 (34 % pour le gouvernement, 26 % pour la majorité et 38 % pour l'opposition (3)) fait apparaître un constant décalage entre l'objectif théorique des trois-tiers et la réalité d'une couverture privilégiant l'opposition parlementaire et le gouvernement (et ce, quelle que soit leur couleur politique). Ce décalage apparaît également dans les graphiques présentant les répartitions en pourcentage pour l'ensemble de la période 1989-2005.
 
Si les membres du gouvernement ont fait l'objet d'un traitement conforme aux impératifs de la règle des trois-tiers (34 % contre les 33,3 % requis), les membres de la majorité ont accusé une sous-représentation chronique. L'opposition a bénéficié, bien au contraire, d'un accès privilégié.
 
Les données relatives aux partis non représentés au Parlement, disponibles en ce qui les concerne à partir de 1993, montrent que ceux-ci ont bénéficié d'une exposition médiatique  d'autant plus significative dans le débat politique télévisuel qu'elle était spontanée et ne correspondait à aucun objectif chiffré fixé par le CSA. La part moyenne des PNRP est d'ailleurs restée stable  entre la période d'application de la règle des trois-tiers et la suivante, de 3,7 % à 3,3 % des temps de parole.

• L'application des règles quantitatives et qualitatives du principe de référence à compter de 2000

L'adoption du principe de référence ne s'est pas  traduite, en ce qui concerne les forces gouvernementale et parlementaires, par un véritable rééquilibrage des temps d'intervention.
 
Les mêmes causes produisant les mêmes effets, l'opposition a conservé, entre 2000 et 2005, sa surexposition antérieure. Enregistrant une part moyenne de 39,5 % des temps de parole, cette catégorie a bénéficié d'une sur-représentation récurrente et marquée.
 
Le pourcentage des temps cumulés du gouvernement et de la majorité a légèrement décliné avec le changement normatif (60 % entre 1989 et 1999 contre 57 % entre 2000 et 2005).
 
L'écart entre les deux ensembles s'est en revanche amoindri pour passer, entre la première et la seconde période, de 8 à 2 points (34 % pour le gouvernement et 26 % pour la majorité entre 1989 et 1999 ; 30 % pour le gouvernement et 28 % pour la majorité entre 2000 et 2005).
 
Les éléments collectés depuis la mise en oeuvre du principe de référence indiquent que si le gouvernement a maintenu son avance sur la majorité parlementaire, il a fait l'objet d'un traitement globalement conforme aux nouvelles dispositions.
 
Les difficultés d'application de la notion d'équité aux partis non représentés au Parlement, renforcées par l'absence de seuils formulés à titre indicatif à l'attention des diffuseurs, ont condamné cet ensemble, au demeurant hétérogène,  à supporter une exposition médiatique marginale.
 
En l'occurrence, le Conseil apprécie cette équité  au regard de la représentativité des PNRP au Parlement européen ainsi qu'à celui du nombre de suffrages régulièrement exprimés lors des grands scrutins nationaux.
 
L'ensemble de ces données relativisent dès lors l'impact de la réforme sur un plan quantitatif.
L'approche par catégorie de la règle des trois-tiers, modifiée en 2000, s'est traduite, à la faveur d'une tendance assimilant les membres du gouvernement et de la majorité parlementaire, par une bipolarisation de l'attention médiatique autour, d'une part d'un super-ensemble incarnant le pouvoir, et d'autre part de son opposition.
 
Le Conseil lui-même a corroboré cette tendance en admettant le principe d'une mutualisation des temps d'intervention des membres du gouvernement et de la majorité parlementaire dans son appréciation du pluralisme. Il est également conscient des limites de la ventilation, parfois délicate ou arbitraire, des propos d'une même personnalité en cas de cumul de responsabilités au sein du gouvernement et d'un parti de la majorité.
 
Enfin, il convient de rappeler la tradition républicaine de non-imputation des temps de parole du Président de la République, qui ont représenté 7 % des temps de parole totaux hors élections de 1989 à 2005  (cf. tableau en annexe 4).
 
Elle a été validée par le Conseil d'Etat dans sa décision Hoffer du 13 mai 20054, rendue à propos du document de présentation de la recommandation relative à la campagne référendaire. Dans ses considérants, le Conseil d'Etat indiquait notamment "qu'en raison de la place qui, conformément à la tradition républicaine, est celle du chef de l'Etat dans l'organisation constitutionnelle des pouvoirs publics, le Président de la République ne s'exprime pas au nom d'un parti ou d'un groupement politique ; que, par suite, en recommandant aux services audiovisuels de veiller à ce que les partis ou groupements politiques bénéficient dans le traitement de l'actualité liée au référendum d'une présentation et d'un accès équitables, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a exclu à bon droit la prise en compte dans ce cadre des interventions du Président de la République ; que le moyen tiré de ce que le a) précité du chapitre de sa recommandation relatif au traitement de l'actualité liée au référendum aurait méconnu les exigences de l'expression pluraliste des courants de pensée et d'opinion doit en conséquence être écarté".

Cette tradition de non-imputation n'a pu qu'être renforcée par la cohabitation. 
 
Sur un plan qualitatif, la mise en place du principe de référence  a donné lieu au recueil d'un ensemble très riche d'informations (temps d'antenne, thématiques traitées, données d'audience), au prix d'un travail de relevé complexe, sans doute disproportionné par rapport à l'objectif visé.
 
Il a permis de présenter très régulièrement au Conseil, au delà des chiffres bruts, des données et des éléments d'analyse complémentaires permettant d'en comprendre les tendances ou d'en mesurer l'impact médiatique, sans pour autant rendre plus efficace l'exercice de sa mission relative au pluralisme.
 
En outre, les règles du principe de référence ont abouti à un contrôle en définitive limité à la conformité aux équilibres entre sur-ensembles (gouvernement, majorité, opposition, PNRP) au détriment d'une approche plus fine par formation politique et d'une évaluation du pluralisme dans l'ensemble du traitement éditorial de l'actualité. Elles n'ont notamment pas permis de résoudre des questions touchant :
 
- aux différences de position au sein d'une même formation politique ou au sein du gouvernement, toutes les personnalités  étant décomptées de la même manière au sein de cette formation bien que celle-ci n'en soit pas toujours politiquement bénéficiaire ;
- à la qualification (favorable ou non au gouvernement, à la majorité ou à l'opposition) des éléments purement éditoriaux  (chroniques, commentaires) ;
- à l'influence sur les choix ou les rapports de force politiques de l'ambiance éditoriale dominante en dehors des décomptes de temps de parole (ex : thématique de l'insécurité en 2001-2002 ; traitement des mouvements sociaux).
 
Enfin, le principe de référence n'a connu qu'un périmètre d'application partiel :
 
- son contrôle n'a été effectué de manière suivie que pour les grandes chaînes hertziennes nationales historiques . Les  principales radios en ont été de fait exonérées, faute de disposer d'un dispositif de relevé interne au Conseil  ou d'éléments précis de temps de parole transmis par les opérateurs (à l'exception de France inter);
 - il n'est appliqué qu'aux seuls temps de parole hors actualité électorale et ne concerne donc qu'une partie souvent minoritaire de l'actualité politique en période électorale. La répartition, mois par mois des volumes horaires globaux de TF1, France 2 et France 3 alloués à l'actualité électorale et non électorale de janvier à juin 2002 (cf. document en annexe 5) montre que la part des interventions non électorales est globalement minoritaire (25 % des temps totaux) et ce, de façon particulièrement marquée dès le mois de février.
 
En conclusion, le Conseil doit constater qu'il a multiplié les interventions à destination des chaînes sans pour autant aboutir à faire respecter parfaitement  les règles fixées en 2000 (cf. liste mensuelle des interventions du CSA de 2001 à 2006 en annexe 6).
 
C'est pourquoi il lui semble nécessaire de poser la question d'une modernisation de ces règles, désormais largement inadaptées au regard des évolutions en cours dans le domaine tant des médias que des institutions et de la vie politique.
 
Cette réforme devrait se limiter aux seuls critères d'appréciation du pluralisme hors actualité électorale, l'actualité électorale pendant les périodes électorales restant par ailleurs couverte par des recommandations spécifiques du CSA.
 


(1) Directive du Conseil d'administration de l'ORTF du 12 novembre 1969.

(2) "Les éditeurs doivent respecter un équilibre entre le temps d'intervention des membres du gouvernement, celui des personnalités appartenant à la majorité parlementaire et celui des personnalités de l'opposition parlementaire, et leur assurer des conditions de programmation comparables. En outre, les éditeurs doivent veiller à assurer un temps d'intervention équitable aux personnalités appartenant à des formations politiques non représentées au Parlement. Sauf exception justifiée par l'actualité, le temps d'intervention des personnalités de l'opposition parlementaire ne peut être inférieur à la moitié du temps d'intervention cumulé des membres du gouvernement et des personnalités de la majorité parlementaire".

(3) Pourcentages calculés à partir d'une moyenne des temps recensés dans l'ensemble des programmes de TF1, France 2 (Antenne 2) et France 3 (FR3), hors campagnes électorales.

(4) Décision du Conseil d'Etat n°279259 du 13 mai 2005.

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