Les sociétés du secteur de l'audiovisuel sont soumises, comme toutes les autres, au droit commun du contrôle des concentrations. Ce contrôle est exercé par la Commission européenne pour les opérations de dimension communautaire et, pour les autres opérations, par le ministère de l'Économie et des Finances, dans certains cas après avis du Conseil de la concurrence. Ce contrôle a pour objet d'éviter que les opérations de concentration portent atteinte à la concurrence par, notamment, la création ou le renforcement d'une position dominante, ce qui pourrait avoir pour conséquence de perturber le bon fonctionnement des marchés concernés.

Parallèlement à ce contrôle de droit commun, la plupart des pays occidentaux ont fait le choix d'édicter des règles spécifiques afin de contrôler les opérations de concentration concernant le marché de l'audiovisuel. Ce traitement particulier est rendu nécessaire par le poids qu'ont acquis les médias dans la formation de l'opinion et par le rôle qu'ils jouent de ce fait en faveur du bon fonctionnement de la démocratie.

Ce contrôle spécifique, qui a pour objectif de défendre le pluralisme et la diversité des acteurs, est exercé, en France, par le CSA.

Pour le bon fonctionnement de la vie des entreprises dont les concentrations représentent un épisode normal, il est évidemment nécessaire que ces deux types de contrôle puissent s'articuler entre eux.

Le CSA, pour exercer sa mission de défense du pluralisme, est doté par la loi du 30 septembre 1986 de deux instruments d'action : 
- il veille à l'application du dispositif anti-concentration de la loi du 30 septembre 1986 ;
- dans le cadre de son pouvoir d'attribution des fréquences hertziennes, il prend des décisions ayant un effet direct sur les opérations de concentration ou les extensions de périmètre qui lui sont présentées par les opérateurs audiovisuels.
 
L'application du dispositif anti-concentration
 
En ce domaine, le CSA n'a pas de marge de manoeuvre ; il se limite à appliquer le dispositif précisément prévu par la loi.
Afin de réguler la concentration dans les médias, la loi française a mis en place un cadre relativement complexe basé notamment sur l'interdiction ou la limitation du cumul d'autorisations hertziennes par un même opérateur, ainsi que sur la limitation de la part de capital que ce même opérateur peut détenir simultanément dans des sociétés éditrices de services de télévision.
Ce cadre présente la qualité d'exprimer clairement la volonté du Parlement de mettre des limites à la détention des médias par un petit nombre d'acteurs.
Il présente cependant un certain nombre de défauts qui en limitent l'efficacité. En particulier, le dispositif reste marqué par le cadre technologique et économique qui prévalait au moment de son élaboration :
- né dans un environnement hertzien, il reste centré sur le contrôle du support hertzien, ce qui semble peu conforme au principe de neutralité technologique (même si la rareté des fréquences hertziennes justifie un régime spécifique) ; - de même, conçu à une époque où n'existaient que trois chaînes non publiques, il repose largement sur l'idée implicite que le pluralisme peut être assuré "en interne", par l'expression de courants de pensée différents sur une même chaîne, et donc privilégie les limitations capitalistiques imposées aux actionnaires d'un service audiovisuel (les plafonds de 49 % ou de 15 % prévus par la loi) plutôt que les limitations en termes de nombre d'autorisations par personne morale qu'appelle l'augmentation du nombre de chaînes enregistrée ces dernières années ;
- au-delà de ces difficultés de principe, on constate qu'un certain nombre de dispositions sont soit obsolètes (cas du mécanisme anti-concentration applicable aux satellites de télédiffusion), soit malaisément applicables en l'état actuel de développement des marchés financiers et du droit communautaire (c'est le cas notamment des divers plafonds de présence au capital quand il s'agit d'entreprises cotées en Bourse). 
- Par ailleurs, ce dispositif, conçu pour préserver le pluralisme, ne s'appuie pas, comme le droit commun des concentrations, sur une analyse des différents marchés concernés - ce qui permet de prendre des décisions adaptées à l'évolution de ces marchés - mais comporte un certain nombre d'interdictions énoncées en termes absolus. Il en est ainsi de l'interdiction touchant au cumul d'autorisations hertziennes analogiques ou de la limitation à sept du nombre d'autorisations numériques. Ces diverses interdictions ne tiennent compte ni de l'importance des positions occupées par les acteurs sur le marché, ni des caractéristiques des médias concernés. C'est ainsi qu'on pourrait considérer que les chaînes gratuites diffusant des informations ont un poids dans la formation de l'opinion bien supérieur à celui des chaînes thématiques payantes.
         
L'incessante évolution technologique et commerciale que connaissent les marchés des médias a donc exposé ces dispositions à une obsolescence rapide.
Le mécanisme anti-concentration actuel n'en a pas moins certainement exercé une influence positive sur le paysage audiovisuel français : si un certain nombre de dispositions n'ont jamais trouvé à s'appliquer, elles n'en ont pas moins incité des acteurs à des comportements d'abstention, ou au contraire à des comportements d'entrée dans le marché, qui ont probablement permis une régulation a priori efficace. Il n'en reste pas moins que le dispositif est complexe, lourd et peu adaptable aux situations concrètes des opérateurs.
L'introduction, dans la modification du 1er août 2000, du principe d'adaptation du dispositif anti-concentration aux audiences atteintes par l'éditeur du service concerné semble montrer la voie d'un dispositif plus souple et plus favorable aux évolutions du secteur (article 39-I de la loi ; on peut regretter que le décret d'application de cette disposition ne soit pas à ce jour paru). En effet, le renforcement, dans la loi, des dispositions formulées en termes de parts d'audience, potentielle ou effective, ou de parts de chiffres d'affaires sur les différents marchés présenterait l'avantage de rapprocher le système français de celui mis en oeuvre par nos différents partenaires européens et, surtout, de se révéler plus adapté aux évolutions du marché.
 
L'action "autonome" du CSA
 
Si les dispositions de la loi de 1986 citées plus haut mettent en place un cadre et des limites que le CSA ne peut que faire respecter strictement, plusieurs autres articles la loi donnent à l'autorité de régulation un assez large pouvoir d'appréciation pour intervenir dans les évolutions du paysage audiovisuel français, y compris lorsqu'il s'agit de concentration.
En effet, l'autorité de régulation dispose du pouvoir d'attribuer les fréquences hertziennes, bien public rare, aux acteurs audiovisuels en fonction des critères énumérés notamment à l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986.
Parmi ces critères figurent "les impératifs prioritaires que sont la sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socioculturels, la diversification des opérateurs et la nécessité d'éviter les abus de position dominante ainsi que les pratiques entravant le libre exercice de la concurrence".

Par ailleurs - corollaire de ce pouvoir d'attribuer les autorisations d'utilisation des fréquences hertziennes -, l'article 42.3 donne indirectement à l'autorité de régulation un pouvoir d'agrément sur les modifications de capital des sociétés titulaires d'autorisations d'utilisation de fréquences hertziennes. Le CSA peut en effet refuser les modifications demandées par l'opérateur ou imposer certaines conditions, si ces modifications sont susceptibles d'affecter de façon substantielle le choix qu'il a défini au moment de la sélection du titulaire de l'autorisation. Lorsque la modification ainsi présentée est constitutive d'une opération de concentration, le CSA peut prendre à cette occasion une décision ayant un effet direct sur cette concentration - un exemple récent en a été fourni par l'agrément accordé à la reprise, par les sociétés TF1 et AB, de la chaîne TMC.
Dans ces deux cas - sélection des titulaires d'autorisations et agrément au titre de l'article 42.3 -, le CSA va effectuer un examen au cas par cas, examen dans lequel la sauvegarde du pluralisme tiendra un rôle central. Cet examen étant, nécessairement, particulier, le CSA peut tenir compte de l'évolution du secteur, contrairement au dispositif d'ensemble prévu par la loi, tel qu'évoqué supra.
Ainsi, qu'il se contente de faire respecter le dispositif spécifique de contrôle anti- concentration prévu par la loi ou qu'il exerce sa fonction d'attribution des fréquences hertziennes, le CSA se trouve doté - au titre de sa mission de sauvegarde du pluralisme - d'un pouvoir d'intervention important dans le cas d'une concentration touchant le titulaire d'une autorisation hertzienne. Il ne peut dans ces cas exercer sa mission qu'en coordination avec le ministre de l'Économie et des Finances et, éventuellement le Conseil de la concurrence,  chargés d'appliquer le droit commun des concentrations.

Ainsi qu'il a été souligné supra, le marché de l'audiovisuel et les différents marchés qui le composent - télévision gratuite ou payante, publicité télévisée, radio, publicité radiophonique, édition des chaînes thématiques, droits de diffusion cinématographiques, de télévision et sportifs pour ne citer que les plus importants parmi ceux qui ont été définis par les autorités chargées de la concurrence - sont soumis au droit commun des concentrations appliqué par les autorités compétentes. Ce contrôle a pour objectif d'examiner si l'opération de concentration est susceptible d'affecter la concurrence sur un ou plusieurs marchés et, dans ce cas, si des remèdes peuvent être adoptés en vue d'en limiter les effets négatifs.
Le contrôle des concentrations, qui tend à maintenir la concurrence dans le fonctionnement des marchés, a donc un objectif nettement distinct de celui des autorités de régulation chargées de l'audiovisuel qui veillent uniquement sur le pluralisme et la diversité des acteurs. Ces deux contrôles, clairement complémentaires, sont également interdépendants. En effet, lorsque l'autorité compétente pour contrôler les opérations de concentration impose des mesures à l'occasion d'une opération de concentration - par exemple, le maintien d'une régie publicitaire indépendante de l'acquéreur ou bien l'obligation de procéder à la vente de certains actifs -, la  mesure prise en vue du bon fonctionnement des marchés va également contribuer à la défense du pluralisme, en permettant d'éviter que des acteurs audiovisuels extérieurs à l'opération ne soient marginalisés ou affaiblis. 
Lorsque le ministre de l'Économie et des Finances et le CSA sont amenés à se prononcer sur une même affaire, le contrôle effectué par le régulateur est donc complémentaire de celui du ministre, tout en visant un objectif différent.
Cette nécessaire complémentarité des contrôles est néanmoins largement ignorée par les textes.
 
Les relations entre le CSA et le ministère de l'Économie et des Finances, autorité nationale chargée du contrôle des concentrations
 
Aucun mécanisme de consultation n'est prévu entre les deux autorités en cas de concentration affectant le secteur audiovisuel. En revanche, si le ministre estime nécessaire de consulter le Conseil de la concurrence à l'occasion d'une opération de concentration (en phase II), le Conseil de la concurrence saisit obligatoirement pour avis le CSA qui doit rendre cet avis dans un délai d'un mois (article 41-4 de la loi du 30 septembre 1986). Une telle saisine ne s'est cependant jamais produite.
Il est difficile de saisir la cohérence d'un tel dispositif : si l'avis du CSA est nécessaire à l'élaboration de celui du Conseil de la Concurrence, on voit mal pourquoi il serait inutile pour le ministère de l'Économie et des Finances. On peut d'ailleurs relever le paradoxe qui consiste à confier à une autorité administrative indépendante qu'est le CSA la mission de protéger la liberté de communication, sans estimer nécessaire de recueillir son avis à l'occasion de décisions ministérielles susceptibles de modifier substantiellement le paysage audiovisuel.
 
Les relations entre le CSA et le Conseil de la concurrence
 
Alors que la loi prévoit entre l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) et le Conseil de la concurrence des consultations réciproques systématiques qui ont fait la preuve de leur efficacité, et alors que le Conseil de la concurrence saisit systématiquement pour avis le CSA sur les contentieux touchant à l'audiovisuel qui lui sont soumis, en revanche, la loi ne prévoit explicitement la saisine du Conseil de la concurrence par le CSA qu'au contentieux. Or, la saisine au contentieux implique un examen des marchés et des pratiques anti-concurrentielles qui n'entre pas dans les missions et compétences du CSA.
En revanche, l'absence de saisine pour avis du Conseil de la concurrence par le CSA paraît paradoxale lorsque le régulateur de l'audiovisuel est amené à prendre une décision susceptible d'avoir un effet sur la concentration existant dans un marché.
Si, comme il a été souligné, les décisions et remèdes adoptés à l'occasion du contrôle des concentrations constituent en quelque sorte un premier socle nécessaire pour sauvegarder le pluralisme, alors il convient de mettre en place cette coopération entre autorités compétentes au-delà du strict contrôle des concentrations.
En particulier, la possibilité, pour le CSA, de recourir à l'avis du Conseil de la Concurrence lorsqu'il est amené, au titre de ses compétences propres, à prendre une décision susceptible de créer ou d'accroître une position dominante, devrait être beaucoup plus clairement qu'aujourd'hui prévue par la loi. Cette possibilité permettrait également au Conseil d'appliquer avec une certaine sécurité juridique l'impératif prévu par la loi "d'éviter les abus de position dominante".
Le renforcement de la coopération entre les autorités chargées d'intervenir en ce domaine semble s'imposer à l'heure du renforcement inéluctable, sur le plan national comme international, de la concentration des médias, compte tenu des tendances lourdes de ces marchés et du développement de la convergence entre les marchés de contenu et les marchés de contenant.

Le président du CSA est intervenu, le jeudi 9 juin 2005, à l'occasion d'un colloque organisé par la commission des Affaires culturelles du Sénat sur le thème de la concentration dans les médias en France. Il a introduit ses propos en rappelant deux missions essentielles du CSA : assurer le respect du "caractère pluraliste des courants de pensée et d'opinion" et  "favoriser la libre concurrence et l'établissement de relations non discriminatoires entre éditeurs et distributeurs de services". Dominique Baudis a expliqué que le dispositif, fondé sur des outils assez rudimentaires - le contrôle des capitaux et du nombre d'autorisations pour chaque opérateur - ne se montre pas toujours adapté à un monde en évolution rapide et constante : "De ce point de vue, notre dispositif est assez différent des modèles en place dans plusieurs de nos voisins européens".
À côté du dispositif anti-concentration inscrit dans la loi et qui constitue une force de dissuasion efficace ne nécessitant pas systématiquement l'intervention du régulateur, le CSA est amené à jouer un rôle qui découle directement de son pouvoir d'attribution des fréquences. "La loi prévoit [...] que dans le cadre des appels aux candidatures, le Conseil accorde les autorisations en appréciant au cas par cas l'intérêt de chaque projet pour le public au regard des impératifs prioritaires que sont la sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socioculturels, la diversification des opérateurs et la nécessité d'éviter les abus de position dominante, ainsi que les pratiques qui entraveraient le libre exercice de la concurrence." Selon Dominique Baudis, cette marge de manoeuvre du CSA permet une régulation souple et adaptée du marché : "Le paysage radiophonique, a-t-il notamment souligné, est la meilleure preuve de l'efficacité du système : en 20 ans, on est parvenu à maintenir un marché équilibré et pluraliste avec un tissu local particulièrement diversifié et stable".
Des aménagements seraient néanmoins utiles à l'heure du déploiement des nouvelles technologies avec le développement du numérique et l'émergence de nouveaux vecteurs de diffusion. Le président du CSA a précisé que l'effort doit viser notamment à simplifier l'ensemble des règles anti-concentration pour mieux prendre en compte les réalités du marché et l'évolution du paysage audiovisuel : "Le système gagnerait en efficacité s'il gagnait en simplicité. Certains observateurs proposent que la mesure des concentrations adopte des critères proportionnels, comme les parts de marché ou les parts d'audience potentielle ou effective, qui ont le mérite de mettre en perspective les positions des différents acteurs". Dominique Baudis s'est dit favorable à un renforcement des mécanismes de coopération avec le Conseil de la concurrence et la DGCCRF (Direction générale du commerce, de la concurrence et de la répression des fraudes). "La mission assignée au CSA, a-t-il expliqué, concerne le pluralisme ; les autorités de concurrence, pour leur part, veillent au bon fonctionnement du marché. Ces deux missions sont distinctes mais complémentaires. [...] C'est pourquoi une concertation mutuelle plus élaborée est souhaitable."
Dominique Baudis a conclu sur la nécessité de poursuivre la réflexion : "Je crois en effet qu'il est indispensable de réfléchir ensemble aux différentes pistes qui nous permettraient de rénover notre système pour l'audiovisuel et à l'opportunité de définir des indicateurs anti-concentration plus opérants, au sein d'un dispositif simplifié. La commission Lancelot travaille sur le sujet, ses membres ont d'ailleurs été reçus au CSA le 31 mai dernier".
Le CSA était également représenté à ce colloque par Élisabeth Flüry-Hérard, chargée notamment des dossiers économie et concurrence, et par Francis Beck, qui est intervenu dans l'après-midi lors d'une table ronde consacrée au nouveaux médias.