Intervention d'Olivier Schrameck devant la Commission de la Culture, de l'Education et de la Communication du Sénat, le 16 janvier 2014

Date de publication : mardi 21 janvier 2014

Discours d'Olivier Schrameck

Madame la Présidente,

Monsieur le Sénateur,

J’essaierai de m’inscrire le plus précisément possible dans la distinction tripartite que vous nous avez d’ores déjà indiquée.

  • I. Je rappellerai donc seulement, brièvement, en le soulignant que le CSA est bien l’autorité publique indépendante, chargée au premier chef de garantir l’exercice de la liberté de communication audiovisuelle.

Dans le cadre de cette mission, le législateur que vous êtes, lui fixe deux séries d’objectifs.

La première est de veiller à des objectifs sociaux et culturels, mais aussi aux garanties, dans notre sphère d’activités, des droits et libertés fondamentaux de notre République. Il nous incombe en particulier d’assurer l’égalité de traitement des expressions politiques, l’indépendance et l’impartialité de l’audiovisuel, la vitalité de son secteur public. Le législateur a, au cours des dernières années, fortement enrichi, vous l’avez rappelé, la portée de ces objectifs en ajoutant notamment la cohésion sociale, la promotion solidaire de nos diversités, ou encore la protection de l’environnement et de la santé.

La régulation audiovisuelle que nous entreprenons poursuit de façon convergente des objectifs économiques. Il s’agit de veiller avec d’autres, et en particulier avec l’Autorité de la concurrence, à la libre concurrence dans le secteur et au contrôle des concentrations, et de favoriser l’établissement de relations non-discriminatoires entre les éditeurs et les distributeurs. Il nous faut plus largement promouvoir le développement du secteur de la communication, de ses ferments et de ses potentiels créatifs, à l’échelle nationale bien sûr, mais aussi au service de nos compatriotes à l’étranger, et au service de tous ceux qui pratiquent et affectionnent notre langue et notre culture, dans un environnement âpre et compétitif à l’échelle internationale.

Ces deux dimensions de la régulation sont étroitement imbriquées. L’une ne va pas sans l’autre. C’est la spécificité, l’originalité et la force du rôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel. A titre d’exemple, la concurrence et le contrôle des concentrations sont non seulement une garantie du bon fonctionnement des marchés, comme dans d’autres secteurs, mais aussi une condition du pluralisme de l’information et de la diversité des programmes. La régulation audiovisuelle est d’ailleurs tout entière au service d’un objectif unique : l’intérêt du public, « destinataire essentiel de la liberté de communication », avec lequel nous nous efforçons toujours d’être en relation étroite et constante. C’est pourquoi nous nous refusons à dissocier les programmes et les techniques qui assurent leur diffusion et le renouvellement de ces programmes. La communication, dans tous ses aspects, garantit la préservation de nos traditions et des exigences collectives de notre solidarité, et a pour vocation tout à fait essentielle de tenir les promesses de notre avenir collectif.

  • II. J’en viens au cœur du sujet de la table ronde. Je voudrais souligner que le CSA intervient sur l’ensemble des services de communication audiovisuelle, y compris ceux diffusés via internet ; j’y suis d’autant plus porté après l’intervention de ma collègue, la présidente Marie-Françoise Marais.

La loi de 1986 consacre la liberté de la « communication au public par voie électronique ». Toutefois, son dispositif concerne, c’est vrai en substance, presque exclusivement « la communication audiovisuelle ». Celle-ci se distingue de « la communication publique en ligne », dont le cadre juridique est fixé dans d’autres textes, tels que la loi pour la confiance dans l’économie numérique de 2004. Cette dichotomie, vous le savez, est directement issue du droit de l’Union européenne dans son état actuel, et stratifié.

Or la révolution numérique brouille progressivement les frontières. L’audiovisuel et internet sont en effet de plus en plus perméables : il n’y a pas – et permettez-moi sur ce point un désaccord – d’« audiovisuel fini », quelle que soit l’acception du terme fini.

  • Du point de vue des technologies de diffusion, nous assistons au développement de la télévision par ADSL, la radio sur IP, les sites internet de vidéo à la demande ;
  • Du point de vue des supports, au développement des smartphones, des tablettes, des téléviseurs connectés…
  • Et enfin du point de vue des acteurs : les opérateurs des télécommunications se diversifient dans des activités de distribution, voire d’édition de services audiovisuels, et parallèlement, les acteurs audiovisuels ressentent à juste titre, de plus en plus fortement la nécessité de se projeter dans le numérique ; enfin, les géants du Net, nous le savons tous, investissent progressivement le marché des services audiovisuels. C’est l’actualité, semble-t-il, la plus immédiate.

Dans ce contexte de convergence, il est essentiel pour nous de rappeler que la loi de 1986 définit les services de communication audiovisuelle en fonction de la nature du service proposé et non pas du tout en fonction du mode de diffusion. Contrairement à une idée répandue, la compétence du CSA n’est donc pas corrélée aux services de radio et de télévision, et en particulier à des fréquences hertziennes qui lui sont assignées selon un mode d’autorisation. Elle s’exerce de manière différenciée, à l’égard de tous les médias audiovisuels, c’est-à-dire de tous les services dont la finalité principale est de fournir les programmes, constitués d’images animées, et destinés à être reçus par l’ensemble de la population.

Sur internet, le CSA régule ainsi en particulier ce qu’on appelle les webTV, les webradio et bien entendu les SMAD, c’est-à-dire les services de vidéo à la demande et de télévision de rattrapage, qui sont en concurrence avec la télévision et la radio sur le marché des services des médias audiovisuels.

Ainsi s’appliquent les critères de nature économique dits de « substituabilité » que nos professeurs d’économie connaissent bien.

A l’inverse, le CSA n’est pas compétent, c’est vrai, dès lors que le service, même s’il propose des contenus audiovisuels, ne correspond pas à la définition légale des SMAD : sont ainsi exclus du champ de la régulation audiovisuelle, les services d’hébergement qui n’exercent pas de fonction éditoriale, les services ne relevant pas d’une activité économique, ceux dont le contenu audiovisuel est secondaire ou encore ceux qui permettent le partage de contenus générés par les utilisateurs (UGC).

Au moment où des messages violents, négateurs de la dignité des femmes, encourageant la discrimination, se développent sur internet, je pense que cette question ne peut pas laisser la représentation parlementaire indifférente.

  • III. L’exercice de ses compétences conduit le CSA à entretenir des relations, sur lesquelles vous nous avez interrogés, avec d’autres autorités de régulation. Mais vous avez insisté d’emblée, Madame la Présidente, sur la perspective de la création, ou la réflexion sur la création d’une grande autorité de régulation de l’internet. Sur ce point, je voudrais vous apporter d’emblée quelques éléments de réponse qui seront très largement convergents avec ceux exprimés par Isabelle Falque-Pierrotin il y a quelques minutes.

D’abord, j’entends réaffirmer que le CSA n’a pas et n’a jamais eu pour ambition de devenir le régulateur général de l’internet. Au-delà du domaine de compétences de l’Autorité que je préside, il me semble que des régulations – au pluriel – sont nécessaires dans l’univers numérique. Il me paraît difficile d’envisager une régulation sans régulateur, qui serait en particulier laissée à l’initiative du juge pénal. Dans ce contexte que nous avons vécu, je crois inutile d’y insister.

En revanche, je ne suis pas certain qu’il soit souhaitable, ni réaliste, de confier l’ensemble des régulations à une autorité unique. Internet, de plus en plus, irrigue tous les domaines, de notre vie privée, publique et sociale. Un régulateur de l’internet serait donc conduit à couvrir un champ démesurément étendu, à poursuivre des objectifs très nombreux et parfois contradictoires, et finalement à exercer un pouvoir exorbitant, peu compatible, me semble-t-il, avec les exigences de la démocratie et de la séparation des pouvoirs.

1) J’en viens maintenant à chacune des autorités concernées.

Le président de l’ARCEP ne s’est pas encore exprimé, mais dans un souci, je crois logique et fonctionnelle, c’est de lui et de son institution surtout que je voudrais parler.

Il existe naturellement de profondes différences entre la régulation des contenus assurée par le CSA et celle des réseaux assurée par l’ARCEP. Si nous avons la régulation économique en partage, le CSA poursuit en pleine convergence – je l’ai souligné d’emblée – des objectifs tenant à nos droits fondamentaux et à nos ambitions sociales et culturelles, tandis que l’ARCEP – Monsieur Silicani y insistera certainement – assume des missions essentielles d’ordre technique et technologique.

Mais nous entretenons de longue date des relations étroites sur des sujets communs tels que la gestion du spectre hertzien et la régulation du marché de gros de la radiodiffusion. La loi organise, d’ailleurs, des procédures de consultation réciproque, vous le savez. Et des études communes ont été menées récemment sur la cohabitation de la 4G et de la TNT par exemple.

Un groupe de liaison avait été créé en 2002 et il faudra en réinsuffler l’inspiration et en rehausser les modalités.

C’est également la nécessité d’une approche concertée de ces sujets qui a motivé la création par la loi du 15 novembre 2013 d’une commission parlementaire de modernisation de la diffusion audiovisuelle chargée notamment d’émettre des avis sur les projets de réaffectation de fréquences. Nous nous en réjouissons.

Les sujets d’intérêt commun entre l’ARCEP et le CSA sont appelés à se multiplier au fur et à mesure que convergeront l’audiovisuel et internet. Le CSA dispose, depuis 2004, d’un pouvoir de règlement des différends entre éditeurs et distributeurs, étendu récemment aux SMAD. L’ARCEP s’est vu reconnaître en 2011 une compétence en matière de relations entre FAI et éditeurs de services en ligne qui peut, dans certains cas, recouper celle du Conseil.

Au-delà, parmi les défis communs aux deux autorités, on peut citer les questions relatives à la neutralité du net sur laquelle nous pourrons revenir si vous le souhaitez Madame la Président, et à la gestion du trafic, le développement de technologies de broadcasting ou l’IP, ou encore la régulation au service des utilisateurs, des magasins d’applications et autres plateformes de distribution sur lesquelles j’ai déjà eu l’occasion d’insister.

Plus généralement, la mutation du CSA en autorité de régulation économique, de mieux en mieux comprise, voire explicitement souhaitée par le secteur audiovisuel, amorcée de manière très significative par la loi du 15 novembre 2013, doit nous conduire à nous tourner à nouveau vers le législateur pour qu’il en ménage toutes les conditions et en tire toutes les conséquences. Il nous faudra naturellement emprunter à l’ARCEP certaines de ses modalités d’intervention ; et il nous faudra aussi les adapter aux particularités de notre secteur, en préservant la spécificité et l’évolutivité de notre régulation. Celle-ci a pour vocation d’équilibrer, d’orienter et, de manière transparente et proportionnée, pour autant qu’il serait nécessaire, de corriger.

2) J’en viens maintenant aux problématiques communes au CSA et à la CNIL.

Je serai rapide, non pas parce que Madame Falque-Pierrotin nous a quittés mais elles sont plus circonscrites. Il y a, de mon point de vue, au moins deux zones de recoupement. Le CSA concourt à la protection des données personnelles des téléspectateurs et des auditeurs.

Je soulignerai à cet égard que la garantie d’un accès anonyme aux médias audiovisuels est l’un des enjeux du maintien d’une plate-forme TNT riche et économiquement, technologiquement compétitive ainsi que d’une offre large de radios hertziennes.

Elle constitue aussi un sujet particulièrement crucial dans le domaine des SMAD, qui recourent de plus en plus à des techniques de ciblage publicitaire et de recommandation personnalisée impliquant une utilisation intensive, et parfois intrusive, des données personnelles.

De même, le recours croissant aux médias sociaux par les éditeurs audiovisuels, qui est un facteur de dynamisme et de création de valeur, peut être encouragé mais nécessite une vigilance renforcée du CSA, à l’instar de l’action constante de la CNIL. La CNIL a d’ailleurs été associée aux réflexions de la commission de suivi des usages de la télévision connectée qui a été créée par le CSA en 2012.

Et puis le deuxième domaine, c’est l’éducation aux Médias qui constitue un terrain privilégié de coopération entre les deux autorités. Vous savez que nous avons créé un groupe spécialisé, que nous venons de développer un site internet. Il a été question du collectif qui s’est créé pour faire de l’éducation numérique la grande cause nationale de l’année qui commence. Nous vous confirmons et nous souhaitons très vivement nous y associer.

3) J’aborde maintenant notre conception des relations entre le CSA et l’HADOPI.

L’HADOPI a vu ses fonctions décrites par sa présidente, je n’y reviens pas. Elle intervient sur un champ qui inclue mais dépasse celui de la communication audiovisuelle. Je m’attacherai à ce qui touche à la connexion des droits d’auteur et des droits voisins sur internet, à la fois par la lutte contre l’échange illicite des fichiers et par l’encouragement de l’offre légale.

Il existe, incontestablement à notre sens, une communauté d’objectifs entre l’action de l’HADOPI et celle du Conseil supérieur de l’audiovisuel. D’une part, le développement de l’offre légale en ligne dont l’HADOPI a la charge fait écho à la mission de soutien à la qualité et à la diversité des programmes qui incombe au CSA en vertu de la loi elle-même. La création est notre fonction. Elle est notre mission. Elle est notre devoir. Et donc sa protection correspond, pour nous, à ses trois exigences.

Par ailleurs, la protection des droits d’auteur participe d’une politique de développement de la production et de la création audiovisuelle nationale qui figure aussi explicitement parmi les missions du CSA. Missions du CSA qui incluent, englobent l’ensemble des technologies. Et quelle meilleure illustration que l’intitulé même de votre groupe de travail qui s’intitule « Médias et nouvelles technologies ».

Compte tenu de ces finalités communes, le projet du gouvernement est de confier au CSA des missions de l’HADOPI.

Et à nos yeux, ce projet présente une pertinence sérieuse. Cependant si la réponse graduée devait être transférée par le législateur au CSA, il conviendrait à nos yeux que la commission chargée de la mettre en œuvre conserve une totale autonomie par rapport au collège du CSA qu’on ne saurait transformer en gendarme des comportements individuels, sauf à dénaturer sa vocation première qui est de réguler la communication audiovisuelle dans l’intérêt du public. Pour les mêmes raisons, nous ne sommes pas favorables au passage d’une procédure contraventionnelle à un système d’amendes administratives.

La mission d’observation des pratiques culturelles en ligne trouverait naturellement sa place, et une place importante au sein du CSA, dont l’action guidée par l’impératif primordial d’intérêt du public précisément, doit s’appuyer sur une connaissance toujours plus fine des usages et sur une analyse prospective solide.

D’un point de vue technique, le transfert de la mission de l’HADOPI au CSA permettrait, nous l’espérons bien, de simplifier la régulation des mesures techniques de protection, aujourd’hui partagée entre l’HADOPI, qui en a la compétence principale et le CSA, qui veille à ce que les MTP mises en place par les éditeurs ou les distributeurs ne privent pas le public du droit à la copie privée.

d) Permettez-moi enfin de dire un mot de nos relations avec l’Autorité de la concurrence, que j’ai déjà mentionnée.

L’articulation complexe et partielle de nos compétences ne va pas sans soulever quelques difficultés qui mettent le CSA en porte-à-faux, comme l’illustre la récente décision du Conseil d’État sur le rachat de D8 et de D17 sur laquelle si vous le souhaitez, dans le débat, je reviendrai.

Le renforcement de notre rôle de régulateur économique impliquera, en étroite et confiante collaboration, une clarification des rôles respectifs du CSA et de l’Autorité de la concurrence, dans la mesure où régulation économique sectorielle et régulation concurrentielle de droit commun sont complémentaires. Sans vouloir parler à la place du président de l’Autorité de la concurrence, je mentionnerai que cette conception nous est commune.

  • IV. Enfin pour clore cette présentation, je voudrais vous livrer – c’est le dernier point que vous avez évoqué, Madame la Présidente – les défis que la transition numérique pose à la régulation audiovisuelle.

Ils concernent d’abord les questions de périmètre. A cet égard, notre récent rapport sur la régulation des SMAD fournit de nombreuses précisions sur l’interprétation des catégories légales, et en particulier sur la notion d’éditeur de SMAD. Il a notamment rappelé que sous certaines conditions, les chaînes proposées sur les plates-formes de partage vidéo par les fournisseurs de contenus dits « professionnels » peuvent être qualifiés de SMAD, ce qui entraîne pour leurs éditeurs des obligations d’investissement et d’exposition qui sont essentiels.

Dans ce même rapport, le CSA a également appelé à une meilleure prise en compte des enjeux de distribution des services de communication audiovisuelle. Le distributeur joue un rôle de plus en plus crucial dans l’accès aux médias audiovisuels et il importe de lui offrir un statut distinct de celui d’éditeur, adapté aux différentes formes que recouvre aujourd’hui cette activité. Or, vous le savez, le distributeur est le grand absent du droit de l’Union européenne.

Le développement des services audiovisuels numériques soulève par ailleurs, chacun le sait, le délicat problème de territorialité. Il en découle des stratégies de délocalisation, un risque de surenchère déséquilibrée – que d’aucun qualifie de « forum shopping », je le garde entre guillemets – et une tentation du moins-disant culturel qui méritent une réflexion approfondie à l’échelle européenne.

De manière générale, dans l’univers numérique, il faut privilégier le recours aux instruments de droit souple mieux adapté que la réglementation et la sanction aux caractéristiques de l’internet et à l’état d’esprit de ses acteurs, que nous comprenons et respectons.

C’est la raison pour laquelle le Conseil est favorable, dans ce secteur, plus que dans tout autre encore, au développement de l’orientation indicative, du conventionnement volontaire, de la corégulation, de l’autorégulation supervisée, et même de l’autorégulation accompagnée.

Le CSA bénéficie de l’autorité d’une tradition qui, avant lui, remonte à 1982, même s’il n’est pas l’aîné des autorités ici présentes. Mais croyez-le, il est décidé, si vous le lui permettez, à adapter ses modes d’intervention précisément pour assurer la continuité et l’efficacité de ses missions, à la mesure de la diversification et de l’extension considérable et encore indéterminée de son environnement.

Intervention d'Olivier Schrameck devant la Commission de la Culture, de l'Education et de la Communication du Sénat, le 16 janvier 2014